II OSK 1665/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o. o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 560/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o. o. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 560/09, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Starosta Trzebnicki decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przebudową układu komunikacyjnego na działkach nr ewid. (...) obr. [...] i działce nr ewid. [...] obr. K. w zakresie budowy zamierzenia poza pasem drogowym drogi krajowej nr 5, a w szczególności na działkach nr ewid. (...) obr. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu jako zarządca drogi krajowej nr 5, przy której omawiana stacja ma podlegać rozbudowie, wnosząc o jej uchylenie. W dniu 25 maja 2009r. wpłynął wniosek [...] Sp. z. o.o. o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Inwestor wskazał, że udział GDDKiA w przeprowadzonym postępowaniu jest "zbliżony do współdziałania organu, w rozumieniu art. 106 k.p.a.", zatem przeszkoda o charakterze podmiotowym czyni odwołanie niedopuszczalnym. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i Autostrad Oddział we Wrocławiu od decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) właściwy organ dokonuje sprawdzeń w zakresie wskazanym w punktach 1-4 tego przepisu . W przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym art. 35 ust. 1, a także wymagań wskazanych w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (złożenie wniosku w danej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), w myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w wyznaczonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie - odmawia zatwierdzenia projektu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda podkreślił, że zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt budowlany został sporządzony na podstawie decyzji Wójta Gminy Wisznia Mała z dnia [...] lutego 2007 r. o warunkach zabudowy, którą to decyzją nałożono na inwestora m.in. warunek uzgodnienia projektu budowlanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we Wrocławiu. Zdaniem organu inwestor zaniechał wykonania powyższego warunku. Uzyskane przez inwestora od GDDKiA - Oddział we Wrocławiu uzgodnienia i pozytywne opinie dotyczące omawianego zamierzenia, w tym pismo z dnia 2 lipca 2007r., a także dołączone przez inwestora postanowienie GDDKiA - Oddział we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2007r., którym uzgodniono pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą i przebudową układu komunikacyjnego, oraz pismo GDDKiA - Oddział we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2007r., opiniujące pozytywnie koncepcję ruchu docelowego, zostały wydane przed podjęciem decyzji Wójta Gminy Wisznia Mała z dnia [...] lutego 2007 r. o warunkach zabudowy, a tym samym - nie odnoszą się do projektu budowlanego, który mógł powstać dopiero w oparciu o wskazania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec niespełnienia przez inwestora określonego w decyzji o warunkach zabudowy expressis verbis wymogu uzyskania uzgodnienia projektu budowlanego przez GDDKiA - Oddział we Wrocławiu, organ pierwszej instancji zobowiązany był – zdaniem Wojewody - do nałożenia na inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, obowiązku usunięcia, w wyznaczonym terminie, powyższej nieprawidłowości. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stwierdził, że GDDKiA - Oddział we Wrocławiu, jako zarządca nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, niewątpliwie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu i posiada legitymację procesową. [...] sp. z o.o. w skardze na powyższą decyzję podniosła, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo w sposób wskazany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ II instancji rozpatrzył odwołanie wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony postępowania. Obowiązkiem zaś organu II instancji było umorzenie postępowania odwoławczego z tej racji, że jednostka, która wniosła odwołanie, nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji paliw. Dyrektor GDDKiA wyłącznie w formie władczej uczestniczy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji przylegającej do drogi. Interes publiczny związany z budownictwem przy drogach publicznych jest chroniony na mocy przyznanych zarządcy drogi kompetencji władczych, wynikających z następujących przepisów ustawy o drogach publicznych: – art. 35 ust. 3, art. 38 ust. 2, z których wynika obowiązek uzgadniania projektu budowlanego z zarządcą drogi jako warunku uzyskania pozwolenia na budowę, – czy też art. 29 ust. 1 lub art. 40 ust 1 tej samej ustawy, które na inwestora nakładają obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Taka, tj. władcza forma udziału zarządcy drogi w postępowaniu zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji przylegającej do drogi, wyklucza możliwość uznania, że zarządca drogi ma jeszcze przy tym własny interes prawny. Tezę tę potwierdza orzecznictwo sądu administracyjnego wydane na tle udziału zarządcy drogi w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim postępowaniu procesowa rola zarządcy drogi jest analogiczna do roli jaką pełni w związku z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, jako organowi współdziałającemu, nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda błędnie w zaskarżonej decyzji wskazał, że inwestor nie uzyskał wymaganego uzgodnienia z zarządcą drogi, ponieważ pismem z dnia 2 lipca 2007 r. zarządca drogi - GDDKiA - uzgodnił projekt przebudowy drogi krajowej nr 5 w związku z przebudową dojazdu do stacji paliw. Niezrozumiałe jest przyporządkowywanie tego uzgodnienia do postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, która została wydana [...] lutego 2007 r.. Niezrozumiała jest też odmowa akceptacji dla pozytywnego uzgodnienia koncepcji ruchu drogowego dokonanej przez zarządcę drogi stosownym pismem, na które powołuje się organ drugoinstancyjny. Koncepcja ruchu drogowego nie jest w ogóle przedmiotem uzgadniania na etapie postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, zatem uzgodnienie w tym zakresie jest niezbędne wyłącznie na użytek postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i data uzyskania tego uzgodnienia nie ma wpływu na jego prawidłowość, o ile uzgodniona koncepcja jest elementem zatwierdzonego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie została wydana przez Wójta Gminy Wisznia Mała decyzja z dnia [...] lutego 2007 r., którą ustalono warunki zabudowy dla budowy przedmiotowej stacji paliw. W decyzji tej, w punkcie 8 ustalono, że, cyt.: "Dokumentację projektową na zamierzenie należy przedłożyć do uzgodnienia w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział we Wrocławiu oraz Gminie Wisznia Mała.". Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się pismo GDDKiA Oddział we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2007r., które wystawione zostało po wydaniu opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy, jednakże dotyczy ono jedynie uzgodnienia przebudowy drogi krajowej nr 5 w związku z przebudową dojazdu do stacji paliw "[...]". W aktach sprawy znajduje się także postanowienie GDDKiA - Oddział we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2007r., którym uzgodniono pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej stacji paliw, oraz pismo GDDKiA - Oddział we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2007r. opiniujące pozytywnie koncepcję ruchu docelowego, które to zaś zostały jednak wydane przed podjęciem decyzji Wójta Gminy Wisznia Mała z dnia [...] lutego 2007r., o warunkach zabudowy. Oznacza to, że nie odnoszą się do przedłożonego przez inwestora w dniu 20 września 2007r. projektu budowlanego, który mógł powstać po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu I instancji inwestor nie spełnił nałożonego w pkt.8 decyzji o warunkach zabudowy wymogu, ponieważ dokumentacja projektowa przedmiotowej inwestycji nie została uzgodniona z GDDKiA, Oddział we Wrocławiu. W tej sytuacji konieczne było nałożenie na inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, obowiązku usunięcia w wyznaczonym terminie powyższej nieprawidłowości. Tym samym podjęcie przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał za prawidłowe. Odnosząc się zaś do podniesionego zarzutu, tj. braku przymiotu strony przez GDDKiA Oddział we Wrocławiu, Sąd Wojewódzki stwierdził, że GDDKiA jest trwałym zarządcą nieruchomości oznaczonej nr. 153, tj. drogi nr 5, a planowana inwestycja ma być realizowana m.in. na tej działce. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W/w działka nr 153 znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Sąd uznał, że GDDKiA Oddział we Wrocławiu posiada przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zwłaszcza, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w toku postępowania przed organem I instancji, GDDKiA Oddział we Wrocławiu traktowana była jako strona tego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji występowanie GDDKiA Oddział we Wrocławiu w postępowaniu administracyjnym również jako organ współdziałający (uzgadniający) w myśl postanowienia pkt. 8 w/w decyzji o warunkach zabudowy (str.3), nie pozbawia GDDKiA Oddział we Wrocławiu przymiotu strony postępowania. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. [...] Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z art. 28 K.p.a., w związku z art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.07.19.115 j.t. ze zm.), w związku z art.art. 2 i 6 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że wykonywanie trwałego zarządu przez zarząd drogi (Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad) na objętych zamierzeniem inwestycyjnym nieruchomościach przylegających do pasa drogowego, w stosunku do którego to zamierzenia prowadzone jest postępowanie w sprawie pozwolenie na budowę i w którym to postępowaniu ten zarząd drogi bierze udział jako administracyjny organ uzgadniający, nie stoi na przeszkodzie, by uznać, że zarząd ten ma interes prawny, czyniący go stroną tego postępowania; 2) błędne zastosowanie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zasadnie rozstrzygnął Wojewoda Dolnośląski, że organ I instancji powinien był wezwać inwestora do złożenia uzgodnienia z zarządcą drogi (GDDKiA), mimo że uzgodnienie to zostało przez inwestora złożone; 3) błędną wykładnię art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust 3 pkt 2 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oraz w związku z art. 54 pkt 2 lit c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, że zawarty w decyzji Wójta Gminy Wisznia Mała z dnia [...] lutego 2007 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego zapis, że dokumentację projektową na zamierzenie należy przedłożyć do uzgodnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych, jest wymogiem decyzji o warunkach zabudowy, którego spełnienie może zostać jedynie dokonane po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy obowiązek uzyskania takiego uzgodnienia wynika wprost z przytoczonego wyżej przepisu ustawy o drogach publicznych, i nie stanowi realizacji wymagań, jakie musi spełniać treść decyzji o warunkach zabudowy określona w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270 ze zm. dalej zwanej "p.p.s.a."), w związku z art. 7 K.p.a. przez odmowę uchylenia wadliwej decyzji Wojewody Dolnośląskiego, który naruszył wymóg wnikliwej oceny materiału dowodowego, gdyż niezasadnie przyjął, że złożone przez inwestora i znajdujące się w aktach sprawy uzgodnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nie są dowodem wypełniania nakazu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy: polegającego na obowiązku przedłożenia temu zarządcy drogi dokumentacji projektowej do uzgodnienia, mimo potwierdzenia dokonania tego uzgodnienia przez GDDKiA w złożonym przez nią odwołaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sam fakt sprawowania trwałego zarządu na nieruchomościach pasa drogowego nie uzasadnia udziału zarządcy drogi w postępowaniu w charakterze strony, bowiem administracyjna forma działania (decyzje, uzgodnienia) jest granicą jego kompetencji i nie ma miejsca na realizowanie przez ten organ jego własnych indywidualnych interesów. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie miał podstaw by odmówić pismom GDDKiA Oddział we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2007r. i 5 lutego 2007r. charakteru uzgodnienia projektu budowlanego z zarządcą drogi, gdyż dokumenty te potwierdzały złożenie projektu budowlanego do uzgodnienia w zakresie rozwiązania komunikacyjnego i ruchu docelowego przewidzianego na stacji paliw. Zaznaczono ponadto, że stworzona przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy koncepcja organizacji ruchu zachowała ważność, a zatem projekt budowlany nie był niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych należało uznać za nieusprawiedliwione. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 35 ust. 1 i art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przebudową układu komunikacyjnego. Z dokonanej przez Sąd analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż dokumentacja projektowa przedmiotowej inwestycji nie została uzgodniona z Generalną Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we Wrocławiu, co oznaczało, że inwestor nie spełnił wymogu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji organ powinien w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Nieuczynienie tego niewątpliwie stwarzało podstawę do uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym. Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, że zawarty w decyzji o warunkach zabudowy wymóg uzgodnienia dokumentacji projektowej z GDDKiA Oddział we Wrocławiu stanowi powtórzenie obowiązku wynikającego wprost z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a zatem mógł być zrealizowany skutecznie przez inwestora przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Po pierwsze - przepis art. 29 ust. 3 zawiera wyłącznie regulację dotyczącą zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu i stanowi w pkt 2 o obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (zjazdu), projektu budowlanego zjazdu. Tymczasem w decyzji z dnia 28.02.2007r. określającej warunki zabudowy przedmiotowej stacji paliw nałożony został na inwestora obowiązek uzgodnienia z GDDKiA dokumentacji projektowej całego zamierzenia budowlanego. Po drugie – całkowicie mylny jest wywód skargi kasacyjnej, że projekt budowlany, który w myśl art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego musi być dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę i który powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mógł być skutecznie uzgodniony na etapie przedprojektowym. W rozpoznawanej sprawie dokumentacja złożona przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie mogła stanowić dowodu na realizację wymogu z decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie postanowienie z 20.02.2007r. dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej stacji paliw i pismo z 05.02.2007r. zawierające opinię GDDKiA co do koncepcji ruchu docelowego - pochodziły sprzed daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i na pewno nie mogły świadczyć o dokonaniu uzgodnienia projektu budowlanego. Natomiast pismo GDDKiA z 2 lipca 2007r. dotyczyło jedynie uzgodnienia przebudowy drogi krajowej nr 5 w związku z przebudową dojazdu do stacji paliw. Wobec powyższego prawidłowe było wnioskowanie organu odwoławczego, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że inwestor nie dokonał wymaganego uzgodnienia dokumentacji projektowej całego zamierzenia budowlanego. Przeciwna argumentacja strony skarżącej nie znajduje oparcia w zasadach logiki, ani też w przepisach ustaw przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej. Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący statusu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w niniejszym postępowaniu, jako zarządcy drogi krajowej nr 5, przy której położona jest stacja paliw przewidziana do rozbudowy. Sąd Wojewódzki wskazał, że GDDKiA jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, co w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego daje podstawę do uznania jej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a sam fakt, że w decyzji o warunkach zabudowy ustanowiono wymóg uzgodnienia dokumentacji projektowej z GDDKiA nie mógł pozbawić tego organu przymiotu strony postępowania. Natomiast według strony skarżącej, jeżeli zarządca drogi bierze udział w postępowaniu jako organ uzgadniający, a więc korzysta z władczych form działania, to nie może występować jednocześnie jako podmiot realizujący własny interes prawny. Zgadzając się co do zasady z poglądem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że w sprawie wystąpiły uwarunkowania uzasadniające odstępstwo od reguły. Rzecz bowiem w tym, że w niniejszej sprawie inwestor nie przedstawiając projektu budowlanego do uzgodnienia przez GDDKiA uniemożliwił temu organowi działanie w formie administracyjnej. Z faktu zaś dokonanego przez ten organ uzgodnienia co do decyzji o warunkach zabudowy oraz przebudowy dojazdu do stacji paliw nie można wyprowadzać wniosku, że GDDKiA "bierze udział jako administracyjny organ uzgadniający" w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę stacji paliw. Zarządca drogi składając odwołanie od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę stacji paliw wykazał interes prawny uprawniający go do działania w sprawie w charakterze strony postępowania. Niewątpliwie w każdym postępowaniu administracyjnym status procesowy zarządcy drogi podlega ocenie przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 14.10.2009 sygn. II OSK 1596/08). Z tych względów ocenę Sądu Wojewódzkiego w omawianym zakresie należało uznać za trafną. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.