II SA/Wa 1580/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA - Iwona Dąbrowska Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant - Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Rady Miasta L. i W. L. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta L. – uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, – zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwał w dniu [...] października 2007 r. pismem nr [...] Radę Miasta L. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta L. W. L. W uzasadnieniu podano, że wobec Burmistrza oskarżonego o czyn z art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zb. z art. 217 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...] utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...], warunkowo umorzono postępowanie na okres próby wynoszący 1 roku. Stosownie zaś do treści art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności, zaś w myśl art. 2 ust. 2 ustawy, w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 tej ostatniej ustawy, nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego i w tej sytuacji, według art. 26 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, Rada Miasta w L. zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza, po uprzednim umożliwieniu jemu złożenia wyjaśnień, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, czyli uprawomocnienia się wyroku. Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 98a ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym, zawiadomił Wiceprezesa Rady Ministrów – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta L. – W. L., w którym stwierdzono między innymi, że w toku wyjaśnień złożonych przez wymienionego, nie zakwestionował on ustaleń wynikających ze wspomnianych już wyżej wyroków. Z kolei w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] adresowanym do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda [...] w nawiązaniu do wspomnianej już wyżej informacji zawartej w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] poinformował, że odstępuje od zamiaru wydania wspomnianego w nim zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta L. – W. L. Uzasadniając zaś swoje stanowisko podał, że skoro wymieniony nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym, to powyższe przesądza o braku podstaw do wydania zarządzenia zastępczego w powyższym zakresie. Następnie Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta L. – W. L. W uzasadnieniu – powołując się na opisany już stan faktyczny i prawny zarówno w wezwaniu z dnia [...] października 2007 r., jak i w zawiadomieniu skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – podał, że skoro Rada Miejska nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu również pomimo wezwania z dnia [...] października 2007 r., to należało zarządzić, jak w sentencji. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rada Miasta L. i W. L. zarzucili zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta przez błędne przyjęcie, że Burmistrz Miasta L. – W. L. w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie posiadał prawa wybieralności, 2. art. 66 i 68 § 4 Kodeksu karnego przez nieuznanie, iż orzeczony w stosunku do Burmistrza okres próby zakończył się, 3. art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w czasie ustania podstaw prawnych do jego wydania, tj. wydania go w okresie posiadania przez Burmistrza prawa wybieralności. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast podali, nie kwestionując faktu warunkowego umorzenia postępowania karnego wobec Burmistrza i analizując treść art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 66 § 1, art. 67 § 1 oraz art. 68 § 1 – 3 k.k., że wobec faktu uprawomocnienia się wyroku w dniu 7 września 2007 r. i zakończeniu okresu próby w dniu [...] września 2008 r., wymieniony w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia posiadał prawo wybieralności, a w konsekwencji działanie Wojewody [...] należy uznać za spóźnione, co sam potwierdził w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] adresowanym do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto pismo to, podane również do wiadomości Radzie Miasta L., zawiera w sobie wszelkie elementy oświadczenia woli i tym samym uzasadnia brak podstaw do wydania zarządzenia zastępczego. Tym bardziej, że zostało ono wydane po upływie 10 miesięcy od daty zakończenia okresu próby i nie ma też znaczenia fakt niemożliwości podjęcia umorzonego postępowania po 6 miesiącach od czasu zakończenia próby. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że zarządzenia zastępcze mają charakter deklaratoryjny i oznacza to, iż stwierdzają tylko pewien stan rzeczy, który wystąpił z mocy prawa. Innymi słowy mówiąc ani uchwała, ani też zarządzenie nie tworzą nowego stanu, lecz – co prawda – po podjęciu uchwały, jak i po wydaniu zarządzenia zastępczego nowy stan prawny, ale tylko wynikający niejako z "urzędowego" potwierdzenia wcześniejszego stanu, zaś żaden przepis prawa nie przewiduje restytucji mandatu po jego wygaśnięciu. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2010 r. pełnomocnik Rady Miasta L., powtórzył zarzuty ze skargi akcentując, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie został powiadomiony o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skargi analizowane pod tym kątem zasługują na uwzględnienie. Na samym wstępie jednak stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza i prezydenta miasta, zaś w myśl art. 26 ust. 1 pkt 3, wygaśnięcie mandatu wójta (zatem w niniejszej sprawie burmistrza) następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Z kolei według art. 2 ust. 2, w sprawach nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Stąd też na mocy art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), nie mają prawa wybieralności osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, zaś na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W rozpoznawanej sprawie tymczasem bezspornym jest, że W. L. pełniąc funkcję Burmistrza Miasta L., dopuścił się popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego i prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. [...] z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...] warunkowo umorzono wobec niego postępowanie karne na okres roku próby. Nie budzi również wątpliwości fakt, że w dniu wydania zarządzenia zastępczego, W. L. nie figurował już w Krajowym Rejestrze Karnym. Jednakże wbrew zarzutom ze skarg stwierdzić należy i przyznać w tej kwestii rację Wojewodzie [...], że wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta L. wskutek utraty prawa wybieralności (w dacie zaistnienia zdarzenia określonego normą prawną), a więc z mocy samego prawa (ex lege) i bezwarunkowo, nastąpiło z dniem uprawomocnienia się powyższego wyroku, tj. w wyniku wyroku Sądu Okręgowego w S. [...] z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...], utrzymującego zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji w mocy. Natomiast stwierdzenie wygaśnięcia mandatu bądź to w drodze uchwały, bądź na wskutek zarządzenia zastępczego zmierza jedynie do potwierdzenia (ex tunc) skutku prawnego zaistniałego z mocy prawa, a zatem ma ono charakter deklaratoryjny. Skoro zaś tak, to w myśl art. 26 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień, a uchwałę o wygaśnięciu mandatu wójta w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7, przewodniczący rady gminy niezwłocznie przesyła wojewodzie i komisarzowi wyborczemu (ust. 3). Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Rada Miasta L. nie wydała stosownej uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza, zaś Wojewoda [...] pismem z dnia [...] października 2007 r. wezwał Radę do podjęcia odpowiedniego aktu. Ponieważ powyższe wezwanie okazało się bezskuteczne, to obowiązkiem organu – w myśl art. 98a ust. 2 ustawy – było wydanie zarządzenia zastępczego, jednakże pod jednym bezwzględnym warunkiem, a mianowicie po powiadomieniu o powyższym zamiarze ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Analizując tą ostatnią przesłankę zauważyć należy, że rzeczywiście Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, jednakże w kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] adresowanym do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, co następuje: "W nawiązaniu do informacji z dnia [...] listopada 2008 r. (znak jak wyżej) o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta L. – Pana W. L. uprzejmie informuję, iż odstąpiłem od wydawania przedmiotowego zarządzenia zastępczego". Zatem z treści pisma wynika po pierwsze jednoznacznie, że Sekretarz Stanu był upoważniony przez Ministra do powiadomienia go o powyższym fakcie, skoro powołano się w nim na pismo z dnia [...] listopada 2008 r. Po drugie zaś "powiadomienie" zgodnie z wykładnią językową oznacza: "dać komuś znać o czymś, przekazać wiadomość o czymś, donieść, poinformować, zawiadomić" (vide: Słownik języka polskiego pod redakcją Mieczysława Szymczaka, tom II, Warszawa 1979 r., str. 865). W świetle powyższej analizy zatem nie można uznać, że Minister został poinformowany o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego skoro Wojewoda jednoznacznie stwierdził, mimo wcześniejszego powiadomienia z dnia [...] listopada 2008 r., iż "odstąpiłem od wydawania przedmiotowego zarządzenia zastępczego". Reasumując, Wojewoda [...] przed wydaniem zarządzenia zastępczego poinformował Ministra, że nie zamierza wydawać zarządzenia zastępczego i tym samym wydając je, nie wyczerpał przesłanki poinformowania go o jego wydaniu. Wprawdzie na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu powołał się na korespondencję prowadzoną w tej kwestii z Ministrem, jednakże nie jest ona załączona do akt administracyjnych sprawy i pełnomocnik nie dołączył jej również na rozprawie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 148 w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.