II SA/Po 687/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [..] 2009 r. Nr [..], znak [..] w przedmiocie zwrotu oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w W. Nr [..] z dnia [..] 2009r. II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w sprawie zwrotu wniesionego przez J. G. oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2006, 2007, 2008 i 2009. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym. Dnia 22 maja 2009 r. (pismo z dnia 19 maja 2009 r.) J. G. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę należnego mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż działa w oparciu o decyzję w sprawie przyznania mu równoważnika bezterminowo, jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji. Do wniosku J.G. załączył oświadczenie mieszkaniowe za lata 2006-2009. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w W., działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: K.p.a.) postanowił zwrócić wniesione przez J. G. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2006, 2007, 2008 i 2009 stwierdzając, iż nie jest właściwy w sprawach dotyczących ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za te lata. W uzasadnieniu Komendant wyjaśnił, iż na podstawie § 9 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 - dalej jako: rozporządzenie z 2002 r.) posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246) uchylono § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002r., a według tego przepisu właściwym w sprawach równoważnika pieniężnego był Komendant Powiatowy Policji w W . Wskazując na powyższe organ doszedł do przekonania, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania nie było organu właściwego do rozpoznania wniosku J. G., a jednocześnie żaden przepis prawa nie nakazywał stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych. Komendant nadmienił też, że art. 19 K.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. W istocie treść tego obowiązku oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 K.p.a.). W zażaleniu na postanowienie J. G. wniósł o określenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku i wypłatę należnych kwot. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 - równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego jest emerytom należny. Utrzymując postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w z art. 144 K.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w P. wyjaśnił, iż Komendant Powiatowy Policji posiadał kompetencje do ustalenia uprawnień i wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia z 2002 r. Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące dotychczasowe rozporządzenie. Uchylono nie tylko § 8, pozbawiając tym samym praw do równoważnika osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych, ale także § 9 ust. 2, wyłączając możliwość stosowania rozporządzenia przez organy Policji (komendantów powiatowych) w stosunku do emerytów policyjnych. Zdaniem Wojewódzkiego Komendanta Policji w P. na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego po 1 stycznia 2006 r. Organ podkreślił też, że na podstawie art. 19 K.p.a. obowiązany jest do przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej, co leży w interesie państwa jak i interesie obywatela jako strony postępowania. Aby dany organ był właściwy w sprawie, jego działanie musi być oparte na normie prawnej dającej mu uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W skardze J.G. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w z zw. z art. 19, 65 oraz 66 § 3 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez organ drugiej instancji postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w W., podczas gdy nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 66 § 3 K.p.a. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień obu instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że w razie stwierdzenia braku swej właściwości organ powinien sprawę (wniosek) przekazać organowi właściwemu i poinformować o tym stronę (art. 65 § 1 K.p.a.) Zwrócić podanie z odpowiednim pouczenie można tylko wtedy, gdy z treści samego wniosku nie można ustalić organu właściwego, albo gdy właściwy w sprawie jest sąd. Zdaniem skarżącego Komendant Powiatowy, zwracając mu podanie, w istocie przerzucił na niego ciężar "poszukiwania" organu właściwego. J. G. nadmienił, że dostrzega problem właściwości organu, jaki występuje w tej sprawie. Jego zdaniem - pomimo uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. - nie można abstrahować od faktu, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont mieszkania zostało mu przyznane, i to bezterminowo, decyzją administracyjną wydaną jeszcze przed nowelizacją rozporządzenia. Uprawnienie wynikające z tej decyzji nie wygasło. Następnie skarżący wskazał, że rozporządzenie zmieniające z dnia 28 grudnia 2005 r. nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby kwestię bytu prawnego decyzji wydanych na podstawie § 8 rozporządzenia, przyznających bezterminowo prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W szczególności nie ma przepisów, które wprost stanowiłby o utracie mocy prawnej takich decyzji i niedopuszczalności ich wykonania. Podsumowując J. G. stwierdził, że w sytuacji, gdy emerytowanemu policjantowi przyznano bezterminowo, na przyszłość uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu w drodze decyzji administracyjnej, która nie została cofnięta, organ administracji publicznej nie może odmówić wypłaty równoważnika. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W dniu 10 grudnia 2009r. Komendant Wojewódzki Policji w P. przesłał do Sądu decyzję Komendanta Rejonowego Policji w W. z dnia 5 stycznia 1998r. nr [...] przyznającą J. G. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006r. powyższej decyzji nr [...] z dnia 5 stycznia 1998r. Następnie w piśmie z dnia 28 grudnia 2009r. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że "oświadczenie mieszkaniowe" w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), jakie złożył J. G., stanowi obowiązkowe oświadczenie, które corocznie powinien składać beneficjent uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (dalej jako: równoważnik). Przyznanie równoważnika policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje w formie decyzji administracyjnej (zob. § 9 ust. 1 oraz treść uchylonego ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie tej decyzji nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia w z góry ustalonej wysokości, a wymaga corocznego ustalenia kwoty równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika złożenie "oświadczenia mieszkaniowego" nie wszczyna postępowania. Oświadczenie takie stanowi jedynie formę obowiązkowej deklaracji składanej przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika oraz jego wysokości (zob. § 3 ust. 2 rozporządzenia). Do akt kontrolowanej sprawy administracyjnej przesłanych do Sądu nie dołączono decyzji przyznającej J. G. uprawnienie do równoważnika, na którą powoływał się on składając oświadczenia mieszkaniowe i wnosząc o ustalenie oraz wypłatę świadczenia. Zważając na fakt, że J. G. wywodził swoje prawa z ostatecznej decyzji administracyjnej o przyznaniu mu bezterminowo równoważnika (jak twierdził), a decyzja ta nie znajdowała się w aktach sprawy administracyjnej, Sąd postanowił przeprowadzić czynności dowodowe w celu wyjaśnienia czy taką decyzję wobec niego wydano oraz czy pozostaje ona w obrocie (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Było to tym bardziej istotne, że ustalenie czy skarżący legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika decydowało o trybie, jaki powinien być nadany złożonym przez niego "oświadczeniom mieszkaniowym" (o czym mowa powyżej). W związku z powyższym Sąd przyjął wyjaśnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., zgodnie z którym skarżący - choć legitymował się niegdyś decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (decyzja z dnia 5 stycznia 1998r.r. nr [...] - prawo to utracił, ponieważ decyzją Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia[...] lutego 2006r. nr [...] stwierdzono wygaśnięcie decyzji nr [...]. Komendant zaznaczył, że od decyzji tej nie wniesiono odwołania, zatem stała się ona prawomocna i ostateczna. Na podstawie powyższych wyjaśnień organu odwoławczego oraz decyzji złożonej na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd doszedł do przekonania, że w tej sprawie "oświadczenie mieszkaniowe" wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika złożyła osoba nie legitymująca się już ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, bowiem decyzja ta (nr [...]) wobec niej skutecznie wygasła. W tym stanie rzeczy "oświadczenie mieszkaniowe" wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika, które dnia 22 maja 2009 r. złożył J. G., należało potraktować nie jako coroczną deklarację uprawnionego beneficjenta równoważnika, ale jako nowy wniosek o przyznanie tego świadczenia. Wniosek J. G. wszczynał nowe postępowanie, a Komendant Powiatowy obowiązany był go przyjąć i załatwić w stosownej formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie mógł natomiast uwolnić się od tego obowiązku przez zwrot wniosku. To szczególne orzeczenie procesowe nie jest bowiem formą załatwienia żądania, a de facto odmową podjęcia czynności postępowania a limine, do której organ może uciec się jedynie w wyjątkowych przypadkach określonych w art. 66 § 3 K.p.a. Zwrot wniosku może nastąpić, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny (art. 66 § 3 K.p.a.). Z punktu widzenia tej sprawy rozważyć należy pierwszą z wymienionych w art. 66 § 3 K.p.a. przesłanek ("organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania"). Jest nią niemożność ustalenia organu właściwego do załatwienia podania. Może ona wynikać może z dwóch przyczyn: 1. żądanie podania nasuwa daleko idące wątpliwości co do jego kwalifikacji prawnej, a wątpliwości tych nie da się usunąć przy udziale wnioskodawcy; 2. wnoszący żąda załatwienia sprawy przedmiotowo nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego, przy czym stwierdzenie, iż dana sprawa nie podlega orzecznictwu żadnego organu powinno być poparte ustaleniem, że dane, materialno-prawne uprawnienie, o jakie ubiega się wnioskodawca, nie istnieje w systemie prawnym i nie można wskazać organu, który mógłby chociażby nadać złożonemu podaniu bieg i w inny sposób zakończyć postępowanie (art. 104 § 2 K.p.a.). Innymi słowy, niemożność ustalenia organu właściwego w rozumieniu art. 66 § 2 K.p.a. nastąpi, gdy żądanie podania nie stanowi korelatu żadnego uprawnienia określonego w obowiązujących przepisach prawa. Podkreślić też należy, że zwrot podania jest szczególną instytucją prawną pozwalającą organowi a limine na uchylenie się od przyjęcia żądania i stanowi odstępstwo od zasady, iż żądanie wszczęcia postępowania złożone przez stronę wszczyna to postępowanie (art. 61 § 3 K.p.a.). Ze względu na jej umiejscowienie w strukturze Kodeksu postępowania administracyjnego (warunki formalne podań - art. 63-66) należy wnioskować, że reguluje ona skutki wady podania polegającej na wadliwym określeniu przedmiotu żądania (tj. nie dającego się prawno-materialnie sklasyfikować, bądź mającego charakter cywilnoprawny). Stąd zwrot podania nie jest formą załatwienia zawartego w nim wniosku. W tej sprawie treść podania J. G. była jednoznaczna. Zawierała ono niewątpliwie żądanie wypłaty, a więc przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący domagał się zatem załatwienia sprawy dotyczącej uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego orzecznictwu komendanta powiatowego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego - § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2002 r.). Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że zastosowanie art. 66 § 3 K.p.a. było nieuzasadnione, ponieważ ustalenie organu przedmiotowo właściwego w sprawach świadczenia materialno-prawnego objętego żądaniem skarżącego było obiektywnie możliwe. Wyłączenia właściwości w sprawach o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nie można doszukiwać się także w uchyleniu § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że prawodawca uchylając ten przepis nie odebrał komendantowi powiatowemu Policji kompetencji do rozstrzygania o uprawnieniach do równoważnika, a tylko w specyficzny w sposób tę kompetencję ograniczył (do spraw z wniosków czynnych funkcjonariuszy). Ten niefortunny zabieg prawodawcy - polegający na pozbawieniu określonej grupy beneficjentów dotychczasowego uprawnienia z jednoczesną korektą kazuistycznego przepisu kompetencyjnego - nie uniemożliwił, zdaniem Sądu, komendantom powiatowym Policji przyjęcia do załatwienia wniosków dotychczas uprawnionej grupy osób (emerytów, rencistów policyjnych). W aktualnym stanie prawnym żądanie takich osób o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest niczym innym, jak wnioskiem o przyznanie prawa, którego nie mogą one już nabyć w drodze decyzji administracyjnej. Tego rodzaju wnioski są skuteczne i powinny być w przepisanym trybie załatwione, a nie zwrócone. W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa oraz zgodnie z wynikającą z tego przepisu zasady, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać, to jednakże nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, która zamykałaby jednostce możliwość dochodzenia jej praw podmiotowych o charakterze administracyjnym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) z uwagi, iż w sprawie nie ma organu właściwego. W demokratycznym państwie prawa nie może być sytuacji, iż strona dochodząc swoich roszczeń (bez znaczenia czy jej przysługują czy nie) nie będzie miała możliwości ich weryfikacji przez odpowiednie organy. Odrębną kwestią, jaką powinien rozważyć komendant powiatowy Policji po przyjęciu podania o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, jest natomiast odpowiedź na pytanie czy wniosek pochodzący od danej osoby może być załatwiony w formie decyzji administracyjnej orzekającej co do istoty sprawy, czy też wszczęte na jego skutek postępowanie należy zakończyć w inny sposób. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do równoważnika obowiązany jest w każdym przypadku do podjęcia czynności postępowania mających na celu ustalenie statusu prawnego osoby wnioskującej, sprawdzenie jakimi uprawnieniami się ona legitymuje oraz czy uprawnienia te nie wygasły przed złożeniem wniosku. W tej sprawie można ustalić na podstawie akt, że skarżący nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a jednocześnie jest jedną z osób wymienionych w uchylonym § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. i de facto występuje z nowym wnioskiem o takie prawo. Dopiero te wszystkie ustalenia pozwalając stwierdzić, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem J. G., a to z uwagi na uchylenie przepisu konstytuującego uprawnienie dla emeryta (rencisty) policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Nie można przy tym wydać decyzji odmownej, ponieważ z dniem uchylenia § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. komendanci powiatowi nie mogą już orzekać co do istoty sprawy (w tym także odmownie) w odniesieniu do tej grupy dotychczasowych beneficjentów równoważnika (por. wyrok z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. akt II SA 1240/89, publ. ONSA 1990, Nr 1, poz. 16). Niezależnie od powyższego wywodu podkreślenia wymaga, że zwrot podania o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu następuje w odmiennej formie prawnej i wywołuje inne skutki prawne aniżeli umorzenie postępowania. W przypadku zwrotu podania zawarte w nim żądanie strony nie pozostaje w jakikolwiek sposób rozpoznane ani załatwione, bowiem organ a limine odmawia jego przyjęcia. Z postanowienia takiego nie daje się także wyprowadzić autorytatywnego stwierdzenia, że na skutek zmian w stanie prawnym zamknięta została droga do konkretyzacji prawa, o jakie ubiegał się dany wnioskodawca. Takie stwierdzenie jest domeną decyzji umarzającej postępowanie, a nie postanowienia o zwrocie podania, które jest orzeczeniem o charakterze procesowym. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zastosowanie przez organy art. 66 § 3 K.p.a. i zwrot podania zamiast umorzenia postępowania wszczętego z wniosku skarżącego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. miało wpływ na wynik sprawy i spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a. winny zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu wyroku. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz br