II GSK 632/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 23/10 w sprawie ze skargi Województwa L. na akt Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. na rzecz Województwa L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 23/10 rozpoznając skargę Województwa L. na akt Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. (dalej: Kolegium RIO w L.) z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowych – uchylił zaskarżony akt i zasądził od Kolegium RIO w L. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Kolegium RIO w L. stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie udzielania dotacji celowych na prace konserwatorskie i restauratorskie przy zabytkach wpisanych do rejestrów (dalej: Uchwała), z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 68, poz. 449 ze zm. – dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych). Kolegium RIO w L. po przeprowadzeniu badania w trybie nadzoru uznało, że zachodzą przesłanki stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Za wadliwą została uznana regulacja zawarta w § 14 ww. Uchwały, zgodnie z którą akt ten miał wejść w życie "z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa", zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, a takim aktem jest ww. Uchwała Sejmiku, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych /.../ tylko w uzasadnionych wypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Kolegium RIO w L. nie stwierdziło zajścia w rozpatrywanej sprawie przesłanek uzasadniających uznanie, że ważny interes państwa wymagał natychmiastowego wejścia w życie badanej Uchwały określającej zasady udzielania dotacji celowej z budżetu województwa. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. złożył pełnomocnik Województwa L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, wskazał m.in., że w jego ocenie organ nadzoru niesłusznie stwierdził nieważność Uchwały Sejmiku Województwa w całości w sytuacji, gdy naruszenie prawa dotyczyło wyłącznie § 14 Uchwały, w którym jest mowa o jej wejściu w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Takie rozstrzygnięcie narusza, w ocenie pełnomocnika skarżącego, zasadę proporcjonalności środków nadzoru, gdyż zastosowana sankcja nadzorcza jest nieadekwatna do zakresu zarzucanego naruszenia prawa i zbyt dolegliwa, w stosunku do celu, któremu miałaby służyć. W ocenie pełnomocnika stwierdzone uchybienie prawa nie miało wpływu na zasadniczą treść Uchwały i w związku z tym nie powinno stanowić podstawy do stwierdzania jej nieważności w całości. Podsumowując, zakwestionowany przez Kolegium RIO przepis Uchwały, stanowiący o jej wejściu w życie z dniem ogłoszenia, powinien być uznany, w ocenie pełnomocnika skarżącego, co najwyżej za nieistotne naruszenie prawa, którego skutkiem powinno być wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), a nie art. 82 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO w L. nie podzieliło stanowiska prawnego przedstawionego w skardze uznając je za błędne i bezzasadne i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylając akt Kolegium RIO w L. stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Następnie podkreślił, że stosownie do art. 4 ust.1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni - § 4 ust. 2. Z treści powołanego przepisu wynika, iż zostały w nim sformułowane: domyślny okres vacatio legis przepisów powszechnie obowiązujących oraz przesłanki skracania tego okresu. Sąd I instancji dokonując wykładni art. 4 ust. 1 stwierdził, iż wprowadza on domyślną datę wejścia w życie aktu normatywnego i pełni funkcję zabezpieczenia obrotu prawnego przed sytuacjami, w których akt prawny nie zawierałby przepisu o tym, kiedy wchodzi w życie oraz zawiera zasadę, w myśl której data wejścia w życie danego aktu powinna być tak wyznaczona, by pomiędzy ogłoszeniem danego aktu, a jego wejściem w życie mijało przynajmniej 14 dni. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku wszystkich aktów normatywnych prawodawca powinien ustanowić vacatio legis odpowiednie do ich treści i charakteru. Obowiązek zachowania odpowiedniego vacatio legis ma bowiem umożliwić zarówno zaznajomienie się z nowym prawem jak i dokonanie odpowiednich działań adaptacyjnych, w tym także chroniących adresata normy przed pogorszeniem jego sytuacji. Ponadto odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji wskazał, że uchwała Sejmiku wprowadzona została w życie bez okresu vacatio legis, z dniem ogłoszenia, a więc z założeniem spełnienia przesłanki z art. 4 ust. 2. Dokonując wykładni powołanego przepisu Sąd stwierdził, że nie ma on zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zatem Sąd I Instancji stwierdził, że ważny interes państwa nie jest przesłanką, która mogłaby uzasadniać wprowadzenie uchwały z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd I instancji, mimo podzielenia stanowiska RIO w L., twierdzącym o naruszeniu uchwałą Województwa L. art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy, nie podzielił jednak poglądu wyrażonego w zaskarżonej Uchwale, prezentowanego również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż w sytuacji naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych należy orzec o nieważności całego aktu ( np. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2007 I SA/Op 219/07, CBOSA), bowiem taka sankcja, w ocenie Sądu, jest zbyt daleko idąca. W ocenie Sądu I instancji treść art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wskazuje, iż został on ustanowiony po to, by nie musieć traktować przepisu o wejściu w życie danego aktu jako przepisu nierozerwalnie związanego z całym aktem (por. wyrok TK z dnia 3 października 2001 K 27/01 OTK 2001, nr 7 poz. 209). Stąd w ocenie Sądu I instancji za wystarczające, w stanie faktycznym sprawy, dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały w ramach postępowania nadzorczego było odniesienie się przez RIO w L. jedynie do jej § 14 w kontekście art. 2, art., 42 ust. 1 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, odnoszącego się do kwestionowanego wejścia w życie kontrolowanego aktu i wskazanie na treść art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (domyślny okres vacatio legis z niego wynikający), Kolegium RIO w L. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wprowadza domyślną datę wejścia w życie aktu normatywnego, pełniąc funkcję zabezpieczającą obrót prawny przed sytuacjami, w których akt taki nie zawierałby przepisu o tym, kiedy wchodzi w życie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium RIO w L. podniosła, że prezentowane przez WSA w zaskarżonym wyroku stanowisko, że w sytuacji naruszenia przez akt prawa miejscowego dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych należy orzec jedynie o nieważności tej jednostki redakcyjnej, która o tym stanowi, nie zaś całego aktu prawnego, jest nieuprawnione. Ww. stanowisko zostało oparte o dokonaną przez Sąd I instancji, a w ocenie skarżącej błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którą wprowadza on domyślną datę wejścia w życie aktu normatywnego zabezpieczającą obrót prawny przed sytuacjami, w których akt prawny nie zawierałby przepisu o tym, kiedy wchodzi w życie. Argumentując ww. stwierdzenie strona skarżąca wskazała, że zawarte w ustawie postanowienia odnoszące się do momentu wejścia w życie aktów prawnych (art. 4 i art. 5) powinny być interpretowane jako mające wyłącznie charakter wytycznych dla organów stanowiących akty prawne, a jednocześnie punkt odniesienia w procesie badania zgodności z prawem tych aktów przez właściwe organy i sądy. Podkreślił przy tym, że przepisy art. 4 i art. 5 ww. ustawy określają wymogi prawne uzależniające możliwość odmiennego niż wynikająca z reguły wskazanej w art. 4 ust. 1, unormowania kwestii wejścia w życie aktu prawnego, nie wyłączając, co do zasady, możliwości nadania mu wstecznej mocy obowiązującej. Są to zalecenia kierowane do organów stanowiących prawo. Tak samo w ocenie skarżącej powinna być traktowana reguła zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, określająca obowiązek ustanowienia odpowiedniego okresu poprzedzającego wejście w życie aktu prawnego. W ocenie skarżącego to z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa wynika zakaz stanowienia takiego prawa, które może obywatela zaskakiwać swoimi regulacjami przez m.in. wprowadzenie niepewności co do tego, od kiedy ono obowiązuje. W ocenie skarżącej z akt prawa miejscowego powinno wprost wynikać, kiedy wchodzi on w życie jako element systemu powszechnie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Województwa L. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. RIO w L. zarzuciła skarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w związku z dokonaniem błędnej jego wykładni i przyjęciem, że powołany przepis wprowadza domyślną datę wejścia w życie aktu normatywnego, pełniąc funkcję zabezpieczającą obrót prawny przed sytuacjami, w których akt taki nie zawierałby przepisu o tym, kiedy wchodzi w życie, co zdaniem skarżącej doprowadziło do niewłaściwego jego zastosowania. Skarżąca podniosła, że przepisy powołanej ustawy nie regulują momentu wejścia w życie aktów prawnych, zaś art. 4 i art. 5 tej ustawy mają wyłącznie charakter wytycznych (wzorców) dla organów stanowiących akty prawne, a jednocześnie stanowią punkt odniesienia (kryterium) w procesie badania zgodności z prawem tych aktów przez właściwe organy i sądy. Zatem stwierdzenie, że § 14 Uchwały uregulował w sposób sprzeczny z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych moment jej wejścia w życie, powinno skutkować wyeliminowaniem tej Uchwały z obrotu prawnego w całości. Odnosząc się do tak zarysowanego problemu wypada na wstępie wskazać, że podjęta przez Sejmik Województwa L. Uchwała, na podstawie art. 18 pkt 7 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi prawo miejscowe, a w związku z tym podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP koniecznym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, a zarazem warunkiem stosowania i przestrzegania uregulowań zawartych w akcie normatywnym jest ich ogłoszenie. Celem wprowadzenia tej regulacji była realizacja zasady, iż w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne, a więc dostępne każdemu zainteresowanemu, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie ono należycie ogłoszone. Zasady i tryb ogłoszenia aktów normatywnych, zgodnie z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, określa ustawa. W interesującym nas zakresie, w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych została wyrażona pewna ogólna zasada, w myśl której akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dniu od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z wyjątkiem przepisów porządkowych – ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminach krótszych niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2). Ustalając termin wejścia aktu w życie ustawodawca nie tylko określił minimalny okres, jaki powinien upłynąć od momentu ogłoszenia aktu normatywnego do momentu jego wejścia w życie (dwa tygodnie), ale także wprowadził de facto nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie od dnia ogłoszenia aktu normatywnego, co jest przejawem realizacji konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. Odnosząc to do realiów sprawy należy stwierdzić, że przedmiot uregulowania objęty Uchwałą nie uzasadniał skrócenia czternastodniowego terminu do wejścia aktu w życie jak też brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi ważny interes państwa, który uzasadniałby natychmiastowe wejście w życie przedmiotowej uchwały. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, dokonując wykładni powołanego przepisu, ust. 2 nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zatem ważny interes państwa, o jakim mowa w tym przepisie nie może stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wprowadzenie uchwały z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Innymi słowy brak ustanowienia w przedmiotowej Uchwale vacatio legis narusza prawo i stanowi przejaw nieprawidłowej legislacji, co niewątpliwie powinno być przedmiotem badania w ramach sprawowanego przez RIO w L. nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Powstała wątpliwość dotyczy jednak innej kwestii, a mianowicie czy w zaistniałej sytuacji organ nadzorczy powinien był stwierdzić sprzeczność z prawem przedmiotowej Uchwały i w związku z tym stwierdzić jej nieważność w całości (art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa), czy też stwierdzić, iż doszło do nieistotnego naruszenie prawa i wówczas jedynie wskazać, że Uchwała została wydana z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Dokonanie prawidłowej wykładni art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem wyrażonym w skarżonym wyroku, co w kontekście sprawy oznacza, brak podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały. Nie można bowiem podzielić poglądu skarżącej, że art. 4 powołanej ustawy stanowi jedynie zalecany wzorzec, pomocny przy stosowaniu prawa. Kategoryczne sformułowanie (...wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia...) wskazuje na to, że stanowi on normę powszechnie obowiązującą, a więc ma on zastosowanie zarówno w przypadku, gdy dany akt nie zawiera postanowień w tym zakresie jak też wówczas, gdy wskazują one termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy. Należy bowiem pamiętać, iż obowiązek wprowadzenia vacatio legis do aktów normatywnych wynika z zasady: bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzą się z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zatem prawidłowo, organ nadzoru powinien był pozbawić mocy obowiązywania wadliwie skonstruowany § 14 Uchwały. Brak stosownej w tym zakresie regulacji zostałby niejako zastąpiony treścią art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Podsumowując, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.