II OSK 897/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.O. i J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2066/09 w sprawie ze skarg Z.O., S.L., B.T. i S.L. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skarg Z.O. i innych na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymano nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. co do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku od węzła Rembertów do węzła Zakręt z wyłączeniem tych węzłów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwaną dalej "decyzją środowiskową") polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku od "Węzła Marki" do "Węzła Lubelska" według wariantu W IIIA. Jak wskazał organ administracji decyzja została wydania na skutek rozpoznania odwołań: I. i J.L. i innych. Skargi na decyzję organu odwoławczego wnieśli Z.O. i inni (pozostałe skargi zostały odrzucone prawomocnymi postanowieniami). Uczestniczące w postępowaniu sądowym na prawach strony stowarzyszenie Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków przyłączyło się do skargi, podnosząc kwestie związane z ochrona planowanego obszaru "Natura 2000". Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wyjaśnił, że w pierwszej kolejności wymagało rozważenia, czy skarżący, dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości w pasie realizacji przedsięwzięcia bądź w strefie potencjalnych uciążliwości wybranego wariantu trasy (W IIIA) przez dzielnicę Wesoła, mogą skutecznie zaskarżyć decyzję w przedmiocie przebiegu całej Wschodniej Obwodnicy Warszawy (o długości, w wybranym wariancie ok. 19 km). Sąd I instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, że interes właścicieli konkretnych nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe – prawo własności. Jednak, w ocenie Sądu I instancji, podnoszone przez skarżących kwestie, takie jak prawidłowość wyboru wariantów w kontekście przebiegu drogi na innych odcinkach niż w pobliżu nieruchomości skarżących mogą być w interesie skarżących, ale jest to interes faktyczny niemający charakteru pochodnego z prawem własności nieruchomości. Sąd I instancji uznał więc, że skarżący, jako mieszkający na wysokości dzielnicy Wesoła mogą, co do zasady skutecznie kwestionować decyzję jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ona ich indywidualnego interesu prawnego. Skutkuje to tym, że gdy chodzi o rozstrzygnięcie decyzji w pozostałym zakresie, skarga nie może być skutecznie wniesiona. Zdaniem Sądu I instancji, w zakresie, w jakim decyzja dotyczy interesu prawnego skarżących, skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem w sprawie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na termin wszczęcia postępowania, w myśl art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", w sprawie znajdą zastosowanie regulacje dotyczące procedury ocen oddziaływania na środowisko zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej ustawą p.o.ś., przed jej nowelizacją ustawą o ocenach. Sąd I instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji środowiskowej w tym przypadku poprzedzało uzgodnienie z Ministrem Rozwoju Regionalnego. W przedmiotowej sprawie zostało ono dokonane postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 496/10 stwierdził nieważność obu postanowień. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego Sąd I instancji doszedł do przekonania, że została ona wydana, pomimo że wymagane uzgodnienie przed wydaniem orzeczenia przez organ I instancji nie zostało dokonane. W ocenie Sądu I instancji, wskazana wadliwość dotyczy również decyzji organu I instancji, jednak uchylenie tego aktu byłoby przedwczesne. Nie można bowiem wykluczyć, że ponownie wydane w sprawie uzgodnienie, będzie miało analogiczną treść, zwłaszcza, gdy właściwym w spawie jego wydania jest ten sam organ, co organ odwoławczy, tj. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Sąd I instancji wskazał ponadto, że w toku postępowania odwoławczego uchybiono zapewnieniu w nim udziału strony – na etapie wydania zaskarżonej decyzji. Wynika to z tego, że nie traktowano skarżącej Z.O., jako strony postępowania uznając wadliwie, iż nie może ona wnieść środków odwoławczych nie mając w sprawie interesu prawnego (decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylona później decyzją z dnia [...] października 2009 r.). Na skutek tego nie rozpatrzono wniesionych przez nią środków odwoławczych. Sąd I instancji wskazał, że uchylając zaskarżoną decyzję w części wskazanej w sentencji wyroku, Sąd miał na uwadze potrzebę oceny, w jakim zakresie zaskarżone orzeczenie dotyczy interesu prawnego skarżących. Skarżący mają interes prawny dla kwestionowania przebiegu Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku gdzie określono jej przebieg przez dzielnicę Wesoła. Ponadto żeby nie zamykać realnej możliwości poszukiwania innych wariantów przebiegu obwodnicy, z pominięciem jej oddziaływania na prawnie chronione interesy skarżących, zasadne było uchylenie decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona docinka, gdzie analizowano jej przebieg w trzech wariantach (W 1, W 2 i W IIIA). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżące – Z.O. i J.Z., podnosząc następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez uznanie, że na gruncie przedmiotowego przepisu możliwe jest uznanie, że interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywodzony z przepisu prawa materialnego (i przesądzający o statusie strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.) może dotyczyć jedynie części decyzji administracyjnej, co umożliwia arbitralne pozbawienie niektórych podmiotów uprawnienia do sądowej kontroli całości postępowania administracyjnego, którego byli stroną. W ocenie skarżących naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku uznania, że zakres interesu prawnego skarżących obejmuje całość postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowywaniach – wobec stwierdzonego naruszenia prawa – Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 kwietnia 2009 r. w całości. Po drugie, art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że interes prawny skarżących w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do tej części obwodnicy objętej zaskarżoną decyzją organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r., która przebiega przez dzielnicę Wesoła m.st. Warszawy (od węzła "Rembertów" do węzła "Zakręt") i w związku z tym w pozostałym zakresie nie przysługuje im prawo skutecznego zaskarżenia tej decyzji. Ponadto nawet, gdyby przyjąć, że w ogóle możliwe na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a jest uznanie, że interes prawny wywodzony z przepisu prawa materialnego może dotyczyć jedynie części decyzji administracyjnej, to w okolicznościach niniejszej sprawy interes prawny skarżących wykracza poza odcinek przedsięwzięcia, o którym mowa w zaskarżonym wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zaskarżona decyzja organu odwoławczego powinna być uchylona w szerszym zakresie, nie wyłączając uchylenia jej w całości. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegającym na przyjęciu, że uchylona zaskarżonym wyrokiem część decyzji organu odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2009 r. charakteryzowała się samodzielnością, uzasadniającą możliwość częściowej jedynie eliminacji przedmiotowej decyzji z obrotu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie, że uchylona część decyzji nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości. Po czwarte, naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 134 p.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji jedynie w części. Natomiast prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r. (sygn. akt IV SAl Wa 496/10), stwierdził nieważność postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia – Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku od węzła "Marki" do węzła "Lubelska", co oznacza, że zaskarżona decyzja w całości została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu. Jest to zdaniem skarżącego kasacyjnie wada dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, która rzutuje na całą decyzję, a nie tylko na jej uchyloną część, co w związku z podstawowym zadaniem sądu administracyjnego, jakim jest sprawowanie kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem legalności (zgodności z prawem) zaskarżonych aktów lub czynności podjętych przez organy administracji publicznej w granicach sprawy administracyjnej, powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sytuacji prawidłowego zastosowania tych przepisów zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona w całości. Po piąte, naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez objęcie zaskarżonym rozstrzygnięciem wyłącznie decyzji z dnia 24 kwietnia 2009 r. z pominięciem decyzji wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego w I instancji, w sytuacji, w której przedmiotowa decyzja również została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, a więc dotknięta jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto na obecnym etapie nie można przesądzić, że w wyniku postępowania uzgodnieniowego wydane zostanie postanowienie analogicznej treści do tego, którego nieważność została prawomocnie stwierdzona, co powinno skutkować uchyleniem również decyzji wydanej w I instancji. Po szóste, naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze Z.O. zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji (oraz decyzji wydanej w I instancji), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Dotyczy to niewykonalności decyzji w dacie jej wydania mającej trwały charakter wynikający z faktu, że przedmiotową decyzją ustalone zostały środowiskowe uwarunkowania dla wariantu WIlIA, który zgodnie z projektem przedstawionym przez inwestora przechodzi przez obszar Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, z jednoczesnym ustaleniem środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającym na przebiegu trasy bez naruszania granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżące wniosły również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r. Sąd I instancji uzupełnił wyrok z dnia 26 października 2010 r. w ten sposób, że w pozostałym zakresie skargi oddalił. W skardze kasacyjnej z dnia 17 marca 2011 r. dotyczącej uzupełnionego wyroku skarżące postawiły zarzuty analogiczne jak w wyżej cytowanej skardze kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że skargą kasacyjną zaskarżono tylko pkt 2 zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2066/09 uzupełnionego wyrokiem tego Sądu z dnia 17 stycznia 2011 r., w którym Sąd I instancji pozostałym zakresie skargi oddalił. Oznacza to, że pkt 1 zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie, w którym Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymano nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] co do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku od węzła Rembertów do węzła Zakręt z wyłączeniem tych węzłów, nie był skarżony kasacyjnie. Po drugie, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że interes prawny skarżących biorąc pod uwagę usytuowanie nieruchomości będących ich własnością, dotyczy tylko tej części decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, która obejmuje budowę Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku od węzła Rembertów do węzła Zakręt z wyłączeniem tych węzłów. Z kolei art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny wywodzący się z ustawowej normy, najczęściej prawa materialnego. Natomiast skarżący kasacyjnie mają tylko interes faktyczny odnośnie pozostałej części przedmiotowej decyzji środowiskowej, która ustala środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy poza odcinkiem określonym pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Dlatego też Sąd I instancji nie mógł zgodnie z dyspozycją art. 50 § 1 p.p.s.a. poddać kontroli zaskarżonej decyzji ostatecznej w pozostałym zakresie, czyli poza pkt 1 sentencji wyroku Sądu I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., z powodu braku interesu prawnego skarżących kasacyjnie. Po trzecie, należy podkreślić, że w odniesieniu do zarzutów kasacyjnych podniesionych w komparycji skargi kasacyjnej w pkt 3, 4, 5 i 6 są one także chybione z tej przyczyny, że pkt 1 sentencji uzupełnionego wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. nie był objęty skargą kasacyjną, lecz tylko pkt 2 sentencji tego wyroku. Ponadto w odniesieniu do zarzutu z pkt 6 komparycji skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest on także chybiony z tej przyczyny, że przepis art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.