IV SA/Gl 474/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. O. na opinię Społecznej Komisji Mieszkaniowej w S. w przedmiocie umieszczenia na liście osób oczekujących na przydział lokalu komunalnego postanawia odrzucić skargę. A. O. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo datowane na dzień [...] r. wskazując Burmistrza Miasta S., którego czynność zaskarżono. Skarżąca pismo to oznaczyła natomiast jako skargę na opinię Społecznej Komisji Mieszkaniowej, która spowodowała odmowę zakwalifikowania jej wniosku o umieszczenie na liście osób oczekujących na lokal z mieszkaniowego zasobu Gminy, z uwagi na niespełnienie przez nią kryteriów określonych w art. 21 ust. 3 ustawy dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącej opinia ta jako niezgodna ze stanem faktycznym winna ulec zmianie. Skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że jako osoba bezdomna, mieszcząca się w kryterium dochodowym i nieposiadajaca zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych odpowiada warunkom do zakwalifikowania na listę. Podała także, że skargę na czynność Burmistrza Miasta S. uzasadnia tym, że jako osoba powołująca Społeczną Komisję Mieszkaniową jest odpowiedzialna za jej działalność i podejmowane czynności. W dniu [...] r. wezwała Burmistrza do usunięcia niezgodności z prawem, polegającej na nieuwzględnieniu jej wniosku przy kwalifikacji na listę osób oczekujących na lokal z mieszkaniowego zasobu Gminy w latach 2006-2008, jednakże wezwanie to pozostało bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta S. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazano, że skarga dotyczy opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej z dnia [...] r. odmawiającej umieszczenia A. O. na liście osób oczekujących na lokal z mieszkaniowego zasobu Gminy S. Zdaniem organu skarga ta powinna być odrzucona, gdyż Komisja dokonuje wyłącznie oceny kryteriów spełniania warunków zainteresowanych umieszczeniem na wskazanej liście. Opinia ta oparta jest na Zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ustanowionych w uchwale Rady Miejskiej S. Nr [...] z dnia [...] r. Zaznaczono także, że Komisja nie spełnia kryteriów o jakich mowa w art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś opinia tej Komisji nie spełnia kryteriów wynikających z art. 3 § 2 pkt 5, 6 i 7 wskazanej wyżej ustawy. Ponadto stwierdzono, że Komisja wydając opinię wykonała wszystkie czynności jakie wynikają ze wskazanej uchwały, zaś brak spełnienia przez skarżącą kryteriów jest wyłączną przyczyną nie umieszczenia jej na wspomnianej liście. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca wyjaśniła, że w związku z negatywną decyzją Komisji złożyła odwołanie, które przez tą Komisję również nie zostało uwzględnione. Z tego powodu wystąpiła kolejno do Zarządu Budynków Miejskich o wyjaśnienie jej sytuacji mieszkaniowo-bytowej, do rzecznika Praw Obywatelskich z prośbą o interwencję, a nadto wystąpiła do Burmistrza Miasta z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie kwalifikacji jej wniosku na listę osób oczekujących w latach 2006-2008. Składając skargę zaskarżyła więc stanowisko Gminy S. reprezentowanej przez Burmistrza, do którego skierowała wezwanie do usunięcia naruszenia niezgodności z prawem. Pismem procesowym z dnia [...] r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu o wskazanie czy i w jakiej formie prawnej Burmistrz Miasta S[...] podejmował rozstrzygnięcie bądź zatwierdzał listy dotyczące kwalifikacji i umieszczenia na nich osób uprawnionych do zawarcia umów najmu organ ten wyjaśnił, że według Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. przyjętych w uchwale Rady Miejskiej S. Nr [...] właściwym do rozpatrywania i załatwiania wniosków w Gminie S. jest Społeczna Komisja Mieszkaniowa. Burmistrz zatwierdza zaś propozycje zasiedlenia lokalu, po czym dokonuje się zawarcia umowy najmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zasadniczo uprawnione są do orzekania w zakresie aktów i czynności czy bezczynności organów administracji publicznej, innych organów państwowych, organów samorządowych i to wyłącznie w materiach, w jakich działają one w formach władczych lub stanowiących, czyli formach właściwych dla działania administracyjnoprawnego, określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stanowi o tym również m.in. art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), wedle którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości generalnie przez kontrolę działalności administracji publicznej. Podstawowym zatem zagadnieniem wymagającym ustalenia jest rozstrzygniecie, czy rozpoznawana sprawa może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Oznaczało to, że materia ta nie mieściła się w zakresie właściwości sądów administracyjnych Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008r. (sygn. akt I OPS 4/08 publik. Lex 400065), w myśl której "Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)". Przepis ten obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in. na dwuetapowość postępowania w przedmiocie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminy. W pierwszym etapie wniosek podlega badaniu, weryfikacji, ocenie a następnie kwalifikacji, w wyniku czego osoba uprawniona umieszczana jest na liście oczekujących na najem, bądź odmawia jej się takiego umieszczenia, gdy nie spełnia warunków. W drugim dochodzi do zawarcia umowy najmu z osobą umieszczoną na liście w chwili nadejścia jej kolejności. Pierwszy etap ma charakter administracyjny, drugi cywilny. Generalnie istnieje więc właściwość sądu administracyjnego w sprawach dotyczących kwalifikacji i umieszczania na liście osób uprawnionych do zawarcia umów najmu. Jednakowoż analiza przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do konkluzji o niedopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem przyjdzie, że skarżąca przedmiotem skargi uczyniła w istocie opinię Społecznej Komisji Mieszkaniowej o odmowie umieszczenia jej na liście osób oczekujących. Tymczasem Społeczna Komisja Mieszkaniowa nie jest organem gminy, gdyż zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest nim rada oraz wójt (prezydent, burmistrz). Stosownie do brzmienia pkt V ppkt 3 Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. przyjętych w uchwale Rady Miejskiej S. Nr [...]r. z dnia [...] r. Społeczna Komisja Mieszkaniowa jest organem opiniującym. Stanowisko tego organu podjęte w materii określonej tą uchwałą nie może mieć więc charakteru rozstrzygającego. Powyższe prowadzi do wniosku, że opinia Komisji, jak słusznie zresztą zauważono w odpowiedzi na skargę, nie jest aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., ani żadnym innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., podlegającym kontroli sądu. Zgodnie z ppkt 5 pkt V Zasad wynajmowania lokali (...) członkowie Komisji wnioskują o zakwalifikowanie wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego i socjalnego po ustaleniu warunków mieszkaniowych wnioskodawców, którzy zostali zarejestrowani w oparciu o zasady wynajmu mieszkań z uwzględnieniem pkt 1 i 2. Wnioski w sprawie zakwalifikowania na listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu, powinny być natomiast zatwierdzane przez Burmistrza Miasta. Działania Burmistrza we wskazanym zakresie mają bowiem charakter administracyjnoprawny. Powyższe oznacza, że regulacji zawartej w ppkt 13 pkt V Zasad wynajmowania lokali (...), stanowiącej o konieczności zatwierdzenia wniosków Społecznej Komisji Mieszkaniowej oraz propozycji zasiedlania lokali nie można ograniczać wyłącznie do spraw zasiedlania lokali. Przyjęcie odmiennego poglądu pozostawałoby bowiem w sprzeczności z zapisem uchwały statuujacym Komisję jako organ opiniujący, a tym samym pozbawiałoby osobę nieumieszczoną na liście ochrony prawnej. Brak umieszczenia na liście oczekujących skutkuje bowiem tym, że osoba ta nie byłaby uwzględniana w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. W przekonaniu Sądu akt rozstrzygający w przedmiocie kwalifikacji i umieszczenia na liście osób oczekujących, powinien mieć zatem charakter aktu opisanego w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a, jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej uchwale. Jakkolwiek przedmiotem oceny była uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy, to nie sposób ograniczać jej oddziaływania tylko do aktów kolegialnych organów samorządowych. Odpowiednikiem uchwały jest w odniesieniu do organów jednoosobowych generalnie zarządzenie, do którego ta ocena również się odnosi. Wynika to przede wszystkim z treści art.101 ustawy o samorządzie gminnym, który obejmuje swym zasięgiem akty obu tych organów. Skoro opinia Społecznej Komisji Mieszkaniowej nie podlega zaskarżeniu do sądu, to skarga na tą opinię jest niedopuszczalna. Skarga przysługiwałaby natomiast na akt Burmistrza Miasta podjęty w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób uprawnionych do zawarcia umów najmu lokalu. Tymczasem, jak wynika z pisma Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., akt taki nie został wydany. Także zalęgające w aktach pismo Burmistrza z dnia [...] r., będące w istocie informacją w kwestii stanowiska Społecznej Komisji Mieszkaniowej nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., podlegającym zaskarżeniu. Pismo to nie stanowi również decyzji ani aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Trzeba bowiem zaakcentować podjęcie aktu przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, tak jak to uczynił w przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny (por. też postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2009r. sygn. akt IV SAB/Gl 37/09). Zatem skarga może być wniesiona na akt Burmistrza Miasta S. w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób uprawnionych do zawarcia umów najmu lokalu, a tym samym w kwestii odmowy umieszczenia skarżącej na takiej liście. Brak takiego rozstrzygnięcia w przedmiotowej materii nie wyklucza możliwości sądowej kontroli. Skarżącej przysługuje bowiem możliwość zaskarżenia bezczynności Burmistrza, jaką przewiduje art. 101a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim wezwaniu tegoż organu do usunięcia naruszenia prawa. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że wprawdzie skarżąca wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże wezwanie to związane było z negatywnym stanowiskiem Społecznej Komisji Mieszkaniowej, będącym dla skarżącej w istocie stanowiskiem Gminy reprezentowanej przez Burmistrza odpowiedzialnego za działalność Komisji. Natomiast, jak wyżej wskazano, stanowisko (opinia) Komisji, nie jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.