II SA/Kr 1797/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2010 r. sprawy ze skargi H. G., A. G., E. K. i A. Z. na decyzję Wojewody z dnia 6 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. skargę oddala II SA/Kr 1797/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...].01.2009 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, orzekł w pkt. 1 oraz 2 o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania na rzecz A. G. w wysokości 19 195,88 zł, a w pkt. 3 odmówił odszkodowania dla pozostałych współwłaścicieli, spadkobierców poprzedniego współwłaściciela tej nieruchomości. W uzasadnieniu jej decyzji stwierdził, iż odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną przysługuje tylko właścicielowi nieruchomości, który utracił prawo własności w dniu 1 stycznia 1999 r. i który zgodnie z treścią art. 73 ust. 4 w/w ustawy złożył wniosek o odszkodowanie w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Jak ustalono właścicielami nieruchomości "1" w dniu 31 grudnia 1999 r., a więc podmiotami, którym przysługuje roszczenie z art. 73 w/w ustawy byli: H. G. i J. G. w wspólności ustawowej w ½ oraz ich córka A. G. w ½ . Jednakże z treści wniosku, który wpłynął do Urzędu Miasta K. dnia 7 lipca 2005 r. wraz załącznikami, nie wynika aby Pani A. G. występowała o odszkodowanie w imieniu osób, którym przysługiwało prawo własności wg stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. bądź ich w imieniu ich następców prawnych. Ponadto Prezydent Miasta stwierdził, iż powoływanie się na art. 209 Kodeksu Cywilnego przez Panią A. G. w kontekście czynności zachowawczych podejmowanych przez jednego ze współwłaścicieli, jako odnoszących się również do pozostałych współwłaścicieli jest błędne. Organ wyjaśnił, że wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością , której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to samodzielne uprawnienie właściciela. Dodatkowo Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że wszelkie składane po dacie 31 grudnia 2005 r. dokumenty, z których wynikać ma krąg osób uprawnionych do ustalenia odszkodowania na ich rzecz mogą być skuteczne tylko jeżeli opatrzone były datą pewną przypadającą na okres pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. W w/w sprawie pełnomocnictwa złożone do akt sprawy 30 lipca 2008 r., datowane na 2 lipca 2005 r. zostały sporządzone w zwykłej formie pisemnej i brak jest potwierdzenia, że zostały złożone przed upływem wyznaczonego terminu w konsekwencji czego organ zobowiązany jest datą pewną z 30 lipca 2008 r., co skutkuje wygaśnięciem roszczenia o odszkodowanie. Odwołanie od tej decyzji w dniu 9 lutego 2009 r. złożyły A. G., H. G., A. Z. i E. K. zarzucając, iż H. G. przeprowadziła rozmowę telefoniczną z kierownikiem referatu, uzyskując informację, że wystarczy, jeżeli jeden ze współwłaścicieli złoży wniosek o odszkodowanie pod warunkiem, iż jest to najbliższa rodzina. Podano również, iż A. G. posiadała w tym czasie pełnomocnictwo pozostałych współwłaścicieli do występowania w ich imieniu w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2009 r. w pkt. 3 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Równocześnie na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego Wojewoda wyznaczył w postanowieniu z 21 kwietnia 2009 r. Starostę [...] do załatwienia w/w sprawy. Wojewoda opierając uzasadnienie swojej decyzji na uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. Akt OPS 1/03 uznał, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt. 1 i pkt. 4 k.p.a, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników Urzędu Miasta. Prezydent miasta jako organ administracji publicznej staje się niezdolny do załatwienia sprawy ( art. 26 § 3 k.p.a ). W myśl art. 26 § 2 k.p.a sprawa podlega załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem, czyli przez Wojewodę [...], przy czym organ ten może wyznaczyć do rozpatrzenia sprawy inny podległy sobie organ. Równocześnie Wojewoda [...] nie dokonał merytorycznej oceny decyzji i nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Decyzją z dnia [...].07.2009 r. Starosta [...] odmówił wypłaty odszkodowania na rzecz A. Z. za udział w wysokości 1/16, E. K. za udział w wysokości 1/16 i H. G. za udział w wysokości 5/16 w nieruchomości oznaczonej jako "2" o powierzchni 0.0095 ha powstałej w wyniku podziału działki nr "1" decyzją z dnia 15 lipca 2009 r. na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zwanej dalej wprowadzającą, art. 129 ust 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 104 k.pa w związku z postanowieniem Wojewody [...] z dnia 21 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ opisując przebieg dotychczasowego postępowania podał, iż pismem z dnia 7 lipca 2005 r. A. G. wystąpiła do Urzędu Miasta K. o wypłatę odszkodowania za cześć działki nr "1" zajętej pod drogę publiczną o kategorii gminnej. Następnie A. G. oświadczyła pismem z 2 lipca 2008 r., że wniosek ten składa również w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W ocenie Starosty [...], nie jest możliwym uznanie wniosku A. G. z 7 lipca 2005 r. za wniosek złożony w imieniu pozostałych współwłaścicieli gdyż wnioskowała ona o ustalenie i wypłatę odszkodowania tylko za swój udział w nieruchomości. Ponadto A. G. mogłaby działać w przedmiotowej sprawie jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli gdyby przedstawiła pełnomocnictwo do działania w imieniu współwłaścicieli w określonym w art. 73 ust. 4 terminie. Powołując się na treść art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wedle, którego odszkodowanie za zajętą nieruchomość jest wypłacane na wniosek złożony do 31 grudnia 2005 r. Starosta [...] stwierdził, iż H. G., E. K. i A. Z. nie dochowały terminu z art. 73 ust. 4, co skutkuje wygaśnięciem roszczenia o odszkodowanie. Odwołanie od tej decyzji złożyły A. G., H. G., A. Z. i E. K. w pełni podtrzymując argumentację zawartą w poprzednim odwołaniu. Rozpoznając to odwołanie decyzją z dnia 6 październik 2009 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dokonując analizy w/w sprawy organ II instancji stwierdził, iż z wniosku złożonego 7 lipca 2005 r. przez A. G. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajętą nieruchomość nr "1" pod drogę publiczną brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż- jak jest postulowane przez stronę odwołującą - wniosek ten został złożony również w imieniu pozostałych współwłaścicieli. Z treści wniosku nie wynika by A. G. działała również w imieniu innych osób poza nią samą. Dodatkowo nawet 2 lipca 2008 r., kiedy to A. G. oświadczyła, iż działa w imieniu innych współwłaścicieli nie przedłożyła ona wymaganych pełnomocnictw. W świetle przepisów k.p.a oraz uregulowań cywilnych pełnomocnik zobowiązany jest przy pierwszej czynności proceduralnej dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczony podpis. Pełnomocnik zobowiązany jest do ujawnienia, iż działa on w imieniu i na rzecz mocodawcy, gdyż w przeciwnym razie działania procesowe będą zaliczane jako dokonane w jego własnym imieniu. Pani A. G. nie dokonała w/w czynności, nie przedstawiła pełnomocnictw oraz nie oświadczyła, że działa w imieniu pozostałych współwłaścicieli. W konsekwencji H. G., E. K. i A. Z. nie złożyły odpowiednich wniosków w terminie, ich roszczenie wygasło i nie mogło być uwzględnione przez organ. Dodatkowo Wojewoda [...] zaznaczył, iż sporny termin ma charakter materialno prawny, co oznacza, że skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia. Skargę na tą decyzję złożyły A. G., H. G., A. Z. i E. K.. Skarżące podtrzymały swoje wcześniejsze stanowisko, iż działania przez nie podjęte były zgodne z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponownie podniesiono, iż miała miejsce rozmowa z telefoniczna H. G. z kierownikiem referatu na podstawie, której uzyskana ona informacje, iż wystarczy, gdy tylko jeden ze współwłaścicieli złoży wniosek o odszkodowanie, jeżeli pozostali współwłaściciele są najbliższą rodziną. W konsekwencji zdaniem skarżących, termin złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną nie został przez nie przekroczony i dodatkowo dołączone do akt sprawy w dniu 30 lipca 2008 r. pełnomocnictwa mają pełną wartość dowodową. W odpowiedzi na skargę do Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty- w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Materialną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm). Stosownie do ust. 1 cyt. przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie takie wypłaca: 1) gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. (art. 73 ust. 2 cyt. ustawy). W myśl natomiast art. 73 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Ustanowienie w wyżej przytoczonym przepisie odpowiednich terminów ma swój konkretny cel i skutkuje tym, iż nie można było złożyć w sposób skuteczny wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po 31 grudnia 2005 r. roszczenie wygasa (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007r., I OSK 394/06, Lex nr 348011). Jak słusznie wskazały organy administracji, termin składania wniosków o odszkodowanie ma charakter materialnoprawny, co oznacza, iż w przypadku jego uchybienia dochodzi do wygaśnięcia roszczenia. Pogląd ten ma swój wyraz w orzecznictwie. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1976 r. (OSN 1977, poz. 186) podkreślił, że przy rozstrzyganiu wątpliwości, czy termin wskazany w przepisie ma charakter prawa procesowego czy materialnego należy brać pod uwagę nie tyle sformułowanie ustawy, ile głównie skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Termin materialny wyróżnia się ograniczeniem w czasie dochodzenia lub realizacji praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonych praw lub niemożność ich realizacji. Ponadto, co warto podkreślić, termin wskazany w art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy jest terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu. Przechodząc z kolei do zarzutów skargi należy bezsprzecznie stwierdzić, iż Pani A. G. dnia 7 lipca 2005 r. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część działki nr "1" położonej w Obr. [...] zajętej pod ulicę Wspólną w K. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Następnie Urząd Miasta w K. dnia 2 lipca 2008 r. (a zatem 3 lata później) został poinformowany, iż działa ona również w imieniu pozostałych współwłaścicieli. W dniu 30 lipca 2008 r. do akt sprawy dołączone zostały pełnomocnictwa udzielone Pani A. G. datowane na 2 lipca 2005 r. Organ stoi na stanowisku, iż wniosek złożony 7 lipca 2005 r. jest wnioskiem złożonym tylko i wyłącznie w imieniu Pani A. G., a przedłożone pełnomocnictwa do akt sprawy 30 lipca 2008 r. nie mają wpływu na przekroczony termin do ubiegania się o odszkodowanie. Zdaniem sądu stanowisko to jest prawidłowe. Z treści wniosku Pani A. G. jasno i stanowczo wynika, iż działała ona we własnym imieniu. Wnioskodawczyni wnosi o wypłatę odszkodowania za część działki nr "1", która odpowiada jej udziałowi we współwłasności, nie wspominając o roszczeniach pozostałych współwłaścicieli, a tym bardziej nie przedkładając udzielonych przez nich pełnomocnictw. Organy rozpatrujące wniosek Pani A. G. są związane treścią wniosku i działają na podstawie przepisów prawa, w tym ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z których wynika, iż każdy właściciel nieruchomości w z dnia 31 grudnia 1998 r. ma prawo ubiegać się o odszkodowanie za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Organy nie mogą zakładać apriori, iż dany współwłaściciel działa w imieniu pozostałych współwłaścicieli, gdy z treści wniosku wynika, iż działa tylko we własnym imieniu i brak jest stosownych pełnomocnictw. Wskazać tu należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2008 r. w sprawie I OSK 1439/07 w uzasadnieniu orzeczenia przyjął, iż "... takie ukształtowanie trybu wszczęcia postępowania w art. 73 ust. 4 ustawy przesądza o tym, że roszczenie o odszkodowanie jest związane z właścicielem nieruchomości, jeżeli nieruchomość stanowi własność wspólną - z każdym z jej współwłaścicieli. Przenosząc to na grunt art. 28 k.p.a. stwierdzić należy, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 k.p.a. Inaczej mówiąc każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu z wnioskiem innego współwłaściciela tej nieruchomości". Pogląd ten sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Zdaniem sądu, organy administracji prawidłowo oceniły materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przyjmując, iż składając wniosek o odszkodowanie w dniu 7 lipca 2005 r. A. G. działała jedynie we własnym imieniu. Najdobitniej świadczy o tym treść wniosku, w żaden sposób nie nawiązuje do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Późniejsze działania jakie strony podejmowały i przedstawiane prze nich dokumenty, w kontekście wniosku złożonego przez A. G. w dniu 7 lipca 2005 r. i czasu podejmowania tych działań są niewiarygodne. Organy administracji w sposób prawidłowy wypełniły tu określony przepisem art. 77 k.p.a. nakaz wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazać też należy, iż Trybunał Konstytucyjny, uznał przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za zgodną z konstytucją. W wyroku TK z dnia 15 września 2009 r. sygn. Akt P 33/07 TK podkreślił, że art. 73 ust. 4 nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli nieruchomości ponieważ wszystkie zainteresowane uzyskaniem odszkodowania osoby mogły złożyć wniosek w stosownym terminie w tym również współwłaściciele. Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów oraz cytowane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie Starosta [...] prawidłowo wydał decyzję od odmowie wypłaty odszkodowania dla Pani H. G., E. K. i A. Z.. Z akt administracyjnych wynika, bowiem, iż A. G. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, tylko we własnym imieniu, a dołączone pełnomocnictwa nie skutkują dochowaniem terminu. Konsekwencją uchybienia terminu do wniesienia wniosku jest wygaśnięcie przysługującego skarżącemu, czyli H. G., E. K. i A. Z. roszczenia o przyznanie odszkodowania. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.