II SAB/Ol 75/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w wydaniu decyzji dotyczącej nagrody świątecznej I. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia "[...]", dotyczącego przyznania narody świątecznej w "[...]", w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od Dyrektora Aresztu Śledczego na rzecz skarżącego kwotę 26, 43 zł (słownie: dwadzieścia sześć złotych czterdzieści trzy grosze), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przedłożonych Sądowi akt wynika, że decyzją personalną z dnia 14 października 1998 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. delegował A.Z. do czasowego pełnienia służby w Zakładzie Karnym w K. od dnia 1 listopada 1998 r. do dnia 31 stycznia 1999 r. Pismem z dnia 20 stycznia 1999 r. A.Z. wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o wyjaśnienie przesłanek pominięcia go przy podziale bonów świątecznych w miesiącu grudniu 1998 r. oraz o podanie kryteriów, które były brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości przyznawanych bonów. Z notatki sporządzonej w dniu 10 lutego 1999 r. przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. wynika, że wyjaśnił on funkcjonariuszowi, że z uwagi na delegowanie go do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w K., na mocy § 2 pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 lipca 1997 r. w sprawie trybu udzielania wyróżnień funkcjonariuszom Służby Więziennej oraz właściwości przełożonych w tych sprawach (Dz. Urz. MS Nr 3, poz. 24), organem właściwym do udzielenia wyróżnienia w grudniu 1998 r. był Dyrektor Zakładu Karnego w K. W złożonej skardze A.Z. zarzucił Dyrektorowi Aresztu Śledczego w B. bezczynność, polegającą na zaniechaniu wydania decyzji administracyjnej dotyczącej nagrody świątecznej przyznanej w grudniu 1998 r. innym funkcjonariuszom Służby Więziennej Aresztu Śledczego w B. Zdaniem skarżącego, stanowi to bezczynność w wykonywaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z art. 104 w zw. z art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako K.p.a.). Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie tego organu do wydania decyzji w tym przedmiocie lub innego aktu o odmowie jej wydania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego przedstawił stan faktyczny sprawy. Wywiódł ponadto, że skarga jest niezasadna, gdyż żaden przepis prawa nie nakładał na kierownika jednostki obowiązku wydania decyzji o odmowie przyznania nagrody uznaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest więc dopuszczalna wtedy, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia, aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć należy, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i w przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, o ile w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w przedmiocie nie wydania decyzji dotyczącej przyznania nagrody świątecznej w grudniu 1999 r. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi. Należy bowiem wskazać, iż merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegająca na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 K.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają natomiast przepisy art. 35 K.p.a. i dopiero przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, pod warunkiem uprzedniego wyczerpania trybu, o którym mowa w art. 37 K.p.a. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., gdyż złożenie skargi do Sądu poprzedził wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie nagrody za 1998 r., a także wniesieniem do organu wyższego stopnia - Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. skargi na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ pierwszej instancji, a skarga ta została uznana za niezasadną. Oceniając natomiast zasadność wniesionej skargi stwierdzić należy, że zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Dyrektor Aresztu Śledczego wbrew ustawowemu obowiązkowi ustosunkowania się do wniosku skarżącego o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie nagrody, nie rozpoznał tego wniosku w formie przewidzianej prawem. Zgodnie bowiem z treścią art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Powołany przepis wyznacza zatem przedmiot decyzji - sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięć sprawy (merytoryczne lub niemerytoryczne). Nie wyznacza natomiast kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. Formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz w ograniczonym zakresie przepisy prawa procesowego (np. art. 149 § 3, art. 151, art. 157 § 3, art. 158 K.p.a.). Przepisy te tworzą podstawę prawną wydania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, str. 343). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o SW funkcjonariuszowi służby więziennej przysługują nagrody oraz zapomogi. Z art. 106 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że funkcjonariuszowi mogą być przyznane nagrody roczne, nagrody uznaniowe i zapomogi. Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 5 września 1997 r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz. U. Nr 4, poz. 37). W § 6 powyższego rozporządzenia przewidziano, że funkcjonariuszom, którzy spełniają kryteria określone w art. 84 ust. 1 ustawy, mogą być udzielane nagrody uznaniowe (pieniężne lub rzeczowe), a wysokość nagrody uznaniowej określa przełożony uprawniony do jej przyznania. Przedstawione regulacje są powiązane z art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego wyższego przełożonego, zgodnie z ust. 1, na zasadach i w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej - odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Wyższy przełożony z urzędu uchyla decyzję wydaną z naruszeniem prawa. Natomiast w ust. 2 tego artykułu wprowadzono definicję spraw osobowych - należy przez nie rozumieć: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Niewątpliwie realizacją wynikającego z treści stosunku służbowego uprawnienia jest prawo funkcjonariusza do nagrody. Przesłanki przyznania nagrody uznaniowej (za taką należy uważać wskazaną w skardze nagrodę świąteczną) określone zostały zatem w ustawie o Służbie Więziennej i w rozporządzeniu w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg. Jednocześnie należy zauważyć, że decyzja o przyznaniu takiej nagrody ma charakter uznaniowy (zarówno ustawa o Służbie Więziennej, jak i § 6 rozporządzenia stanowią, że funkcjonariuszowi "może być" przyznana nagroda). Oznacza to, że organ administracji więziennej musi potwierdzić istniejące prawo funkcjonariusza do nagrody (uprawnienia), a jednostronne, władcze oświadczenie woli organu (rozstrzygające konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby) w tym przedmiocie musi mieć określoną formę - zgodnie z powołanym art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Na powyższe wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r. (sygn. I OSK 179/07, LEX 434067), orzekając, że "ustalenie prawa dodatkowego wynagrodzenia i określenie jego wysokości należy do organu administracji, któremu funkcjonariusz jest podporządkowany. Jest to zatem stosunek administracyjny, a wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej jest czynnością związaną z realizacją uprawnień funkcjonariusza wynikających z treści stosunku służbowego, o czym mowa w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej". A contrario odmowa potwierdzenia prawa (uprawnienia) funkcjonariusza do nagrody uznaniowej (zanegowanie prawa) również powinna mieć formę decyzji administracyjnej. W sprawie skarżący wnioskiem z dnia 20 stycznia 1999 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o wyjaśnienie przyczyn pominięcia go przy udzielaniu nagrody świątecznej w grudniu 1998 r. Odpowiadając na powyższy wniosek Dyrektor Aresztu Śledczego poinformował skarżącego, że nie był organem właściwym do przyznania funkcjonariuszowi nagrody, z uwagi na delegowanie go do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w K. Okoliczność powyższa nie może jednak stanowić przesłanki do sprzecznego z treścią art. 35 § 3 K.p.a. powstrzymywania się organu od wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania nagrody uznaniowej. Również przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia nie dają organowi podstaw prawnych do powstrzymywania się z wydaniem decyzji w przedmiocie objętym przedmiotowym wnioskiem. Treść tego wniosku stanowi bowiem istotę niniejszej sprawy, która winna być rozstrzygnięta w trybie przewidzianym w art. 104 K.p.a. Należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ, mimo ustawowego obowiązku, nie wydał decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania skarżącemu nagrody uznaniowej w prawnie ustalonym terminie. Oznacza to, iż Dyrektor Aresztu Śledczego w B. pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę interesów strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego w B. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 20 stycznia 1999 r. o przyznanie nagrody świątecznej w grudniu 1998 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § p.p.s.a.