III SA/Wr 579/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w składkach ZUS I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] r.; II. orzeka, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W zaskarżonej decyzji – wydanej po rozpatrzeniu wniosku strony – K. G. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie sprawy – Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r., w której organ ten odmówił zainteresowanemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy za okres od [...] r. do [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił błędne ustalenia stanu faktycznego, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, w zakresie jego sytuacji majątkowej i zdrowotnej. Wskazał że zła koniunktura na rynku zbóż znacznie obniżyła dochody z gospodarstwa rolnego i wynoszą one obecnie około [...] zł miesięcznie. Dochody [...] z [...] są w całości przeznaczone na zakup leków i żywności. Podniósł również okoliczności związane ze złym stanem zdrowia zarówno swoim jak i swoich [...]. Ponadto – jak dalej argumentował – [...] przebywa obecnie na zwolnieniu lekarskim z powodu [...]. Wszystko to, zdaniem skarżącego, ma wpływ na trudności w podjęciu dodatkowego zatrudnienia, a tym samym uniemożliwia pozyskanie środków na spłatę zadłużenia wobec Zakładu. Skarżący wniósł w związku z tym o ocenę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Warto przy tym zauważyć, iż kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie ograniczają zarzuty i wnioski skargi, ani powołana przez skarżącego podstawa prawna. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wyartykułowano wprost w skardze. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowo - administracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które naprowadził skarżący. Stan faktyczny tożsamy z zaistniałym w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstzrygnięcia był już przedmiotem licznych rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (m. in. w sprawach sygn. akt [...],[...], czy też [...]). Skład orzekający podziela w pełni zaprezentowane tam stanowisko zgodnie z którym "okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia, jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez tą samą osobę. Rozstrzygnięcie z dnia [...] r. podpisały w sumie [...] osoby, podobnie jak zaskarżone orzeczenie (z dnia [...] r.), w tym [...] spośród tych, której podpis figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji", a mianowicie I. T. Z. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej "k.p.a."), "podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Należy z tego wnosić, że obie wspomniane decyzje: 1) były rozstrzygnięciami podjętymi kolegialnie; 2) niektóre osoby brały udział w wydaniu obu tych orzeczeń. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym - na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, iż dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tych samych osób, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzi zakwestionowany przez Sąd podpis), stanowi istotne naruszenie prawa, dające - w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm.) ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku (por. zresztą wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów - zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS o czym orzeczono w punkcie I wyroku)". Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu wcześniejszej decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo należy przeanalizować - na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Zakładu i jego reprezentację - zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też wziąć pod rozwagę merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji, jak również rozważyć czy nie zaistniały przesłanki z art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych co do przedawnienia składek. Rozstrzygnięcie zawarte w II punkcie wyroku natomiast wynika z konieczności zastosowania art. 152 p.p.s.a.