II GSK 321/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Stanisław Gronowski Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 5/10 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta W. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. zasądzić od Gminy i Miasta W. na rzecz Zarządu Województwa Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2010 r., II SA/Łd 5/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. pozostawił bez rozpatrzenia skargę Gminy i Miasta W. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej – uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie oddalenia protestu od etapu oceny formalnej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007 - 2013. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Uchwałą z dnia [...] lutego 2007 r. Zarząd Województwa Ł. zaliczył projekt Gminy i Miasta W. "Zagospodarowanie turystyczne rzeki W. i Zbiornika J." do Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. W dniu 5 czerwca 2007 r. Powiat S., Powiat P. i, Miasto S., Gmina i Miasto W., Gmina B., Gmina P., Gmina S., Prowincja Ojców Bernardynów w K. zawarły Porozumienie o wspólnym przedsięwzięciu o nazwie "Zagospodarowanie turystyczne rzeki W. oraz Zbiornika J.". W dniu 28 sierpnia 2008 r. strony Porozumienia zawarły z Województwem Ł. Umowę dotyczącą przygotowania projektu zintegrowanego będącego indywidualnym projektem kluczowym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013. Na podstawie w/w umowy skarżąca zobowiązała się przedłożyć projekt zintegrowany w pełnym zakresie. W dniu 23 lipca 2009 r. strona skarżąca złożyła wniosek nr [...] o dofinansowanie projektu "Zagospodarowanie turystyczne rzeki W. oraz Zbiornika J. Działanie - I.1 Drogi". W związku z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych w dniu 25 września 2009 r. został złożony uzupełniony wniosek wraz z wyjaśnieniami. W wyniku oceny formalnej wniosek uzyskał negatywną ocenę. Skarżąca została o powyższym poinformowana w piśmie z dnia [...] października 2009r., nr [...]. Od oceny tej Gmina i Miasto W. wniosła protest podnosząc 8 zarzutów. W uchwale z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Zarząd Województwa Ł. uznał jedynie 1 z podniesionych zarzutów, oddalając w pozostałym zakresie wniesiony protest. Pismem z dnia 31 grudnia 2009 r. Gmina i Miasto W. wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., żądając stwierdzenia dokonania oceny z naruszeniem prawa i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 18 stycznia 2010 r., Zarząd Województwa Ł. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawiając bez rozpatrzenia skargę Gminy i Miasta W. wskazał, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej u.z.p.p.r.), reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że p.p.s.a. nie zawiera pojęcia "skargi niekompletnej", natomiast ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunków formalnych" skargi". Sąd wyjaśnił, że ustawodawca ustanowił w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30c jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji skarga wniesiona w oparciu o art. 30c u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania z art. 46 i 57 § 1 p.p.s.a. Ponadto powinny być do niej dołączone odpisy, o jakich mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. Braki w tym zakresie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 i możliwe są do uzupełnienia w trybie art. 49 p.p.s.a. Kompletność skargi, o której stanowi art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która szczegółowo została określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy. Braki w zakresie kompletności dokumentacji nie obejmują braków w zakresie wymogów formalnych skargi w rozumieniu art. 46 i 47 i 57 § 1 p.p.s.a. Z treści art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. zdaniem Sądu wynika, że ustawodawca uregulował warunki formalne skargi w zakresie jej kompletności w sposób odmienny - szczególny w porównaniu do regulacji zawartej w art. 57 § 1 p.p.s.a. Braki w zakresie kompletności skargi nie podlegają zatem usunięciu w toku postępowania sądowego. Sąd I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga winna być wniesiona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4, a zatem złożona dokumentacja ma umożliwiać sądowi administracyjnemu kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej, w rozpoznawanej sprawie uchwały Zarządu Województwa z dnia 16 grudnia 2009r. w sprawie oddalenia protestu. Powołany przepis wymienia dokumenty, które strona skarżąca zobligowana jest złożyć. Jednym z nich jest wniosek o dofinansowanie, przy czym pod tym pojęciem, w ocenie WSA w Ł., należy rozumieć wniosek wraz z załącznikami, które stanowią integralną część wniosku. Sąd I instancji podał, że strona skarżąca nie załączyła do wniosku wszystkich załączników obligatoryjnych, a przede wszystkim załącznika nr 1 - Studium Wykonalności, załącznika nr 4 - Oświadczenie wnioskodawcy o zabezpieczeniu środków na projekt, załącznika nr 14 - Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załącznika nr 15 - Dokumentacja oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Braki w zakresie tych załączników były przedmiotem rozważań poczynionych w uzasadnieniu kwestionowanej skargą Uchwały Zarządu Województwa Ł. i przyczyną oddalenia protestu wniesionego od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu. Zdaniem Sądu niezałączenie tych dokumentów do skargi, uniemożliwiało ocenę podniesionych w skardze zarzutów, a w konsekwencji prawidłowości podjętej uchwały Zarządu Województwa Ł. Skargę kasacyjną na postanowienie z dnia 16 lutego 2010 r., II SA/Łd 5/10, wniosła Gmina i Miasto W. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, żądając jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 30c u.z.p.p.r. poprzez błędne przyjęcie, że złożona skarga jest niekompletna; 2. art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez nieuwzględnienie, że skarżący został błędnie pouczony przez Instytucję Zarządzającą o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 3. art. 49 i 57 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. jako mających istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu kasator podał, że dokumentacja wniesiona wraz ze skargą jest kompletna, poza tym nieuzasadnione jest utożsamianie niekompletności skargi z niekompletnością dokumentacji w sprawie. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że ocena tego, czy do skargi powinny być dołączone załączniki i ewentualnie jakie, powinna się opierać na przepisie ustawy, a nie na informacji zamieszczonej na stronie internetowej. Gmina i Miasto W. podaje, że zarówno Regulamin Konkursu ogłoszonego w ramach RPO Województwa Ł. na lata 2007-2013 jak i zasady wyboru projektów w trybie tego Konkursu zawierają oczywiste rozróżnienie pomiędzy wnioskiem a załącznikami. Dostrzegł to rozróżnienie także WSA w Ł. podnosząc, że wniosek powinien być złożony w określonej liczbie egzemplarzy (a załączniki nie), a obowiązującą wersją wniosku jest wersja papierowa oraz elektroniczna, podczas gdy dla załączników wymagana jest tylko wersja papierowa. Gdyby załączniki stanowiły integralną część wniosku, to wobec braku enumeratywnego i pełnego ich wymienienia, wniosek zawsze mógłby być uznany za niekompletny. Zdaniem kasatora pozostawienie skargi bez rozpatrzenia może być wyłącznie skutkiem niekompletnej skargi (a nie dokumentacji) skarga zaś jest kompletna i w tym zakresie nie padł żaden zarzut. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła nadto, że została nieprawidłowo pouczona o zasadach wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe pouczenie zawarte w piśmie Instytucji Zarządzającej z [...] grudnia 2009 r. ogranicza się tylko do art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jest zatem niekompletne (nie uwzględnia ust. 2, 3, 4 i 5) i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie kasatora art. 30e u.z.p.p.r jednoznacznie wskazuje, że wyłączenia w nim zawarte mają charakter zamknięty i w pozostałym zakresie p.p.s.a. musi być stosowane odpowiednio. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA w Ł. bezpodstawnie nie zastosował art. 49 i art. 57 p.p.s.a. i nie wezwał skarżącego do usunięcia dostrzeżonych braków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. w związku z przyjętym w tej ustawie systemem odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać warunki określone w pkt 1–3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Poza tym w art. 47 § 1 p.p.s.a. został nałożony obowiązek dołączenia do pisma strony (np. skargi) jego odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III pt. "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Regulacje zawarte w Rozdziale I Działu III, a także w Rozdziale II tego Działu pt. "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunków formalnych", lecz pojęciem "skargi niekompletnej", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. nie precyzuje pojęcia "skargi niekompletnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że pojęcie skargi kompletnej (niekompletnej) należy interpretować w kontekście art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i odnosić wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1957/09, dostępne w Internecie). Skarga wnoszona na podstawie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania określone w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy, o których mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. Jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy ma na celu umożliwienie temu sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej. Przewidziany w tym przepisie obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji obejmuje także wniosek o dofinansowanie, który jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, powinien być kompletny, a więc złożony z załącznikami, których treść była przedmiotem negatywnie zakończonej procedury odwoławczej. Sąd I instancji interpretując pojęcie wniosku kompletnego powołał się na postanowienia Zasad wyboru projektów w trybie konkursu zamkniętego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007–2013, z których wynika wymóg złożenia wniosku z załącznikami w formie papierowej, a także na treść Regulaminu Konkursu ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007 - 2013, Oś Priorytetowa I - Infrastruktura Transportowa, Działanie - I.1 Drogi, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013 wskazując, że pod pojęciem "wniosku" rozumie się wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami. Sąd powołując się również na treść Szczegółowego opisu kryteriów wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007–2013 wskazał, że pod pojęciem "kompletności wniosku o dofinansowanie" należy m.in. rozumieć złożenie wniosku z wymaganymi załącznikami. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż Sąd I instancji dokonując oceny jakie załączniki do wniosku o dofinansowanie powinny być dołączone do skargi wnoszonej do sądu oparł się "na przekazie internetowym pochodzącym od Instytucji Zarządzającej, a nie na przepisie ustawowym", nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ po pierwsze, Sąd ten dokonał wykładni pojęcia "kompletnej dokumentacji" na podstawie analizy treści art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i po drugie, odwołał się do regulacji dotyczących pojęcia "kompletności wniosku o dofinansowanie" zawartych w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Ł. na lata 2007–2013, które znajdują oparcie w przepisie art. 29 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.z.p.p.r. Przepis ten zawiera upoważnienie dla instytucji zarządzającej do ogłoszenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania, w tym określenia wzoru wniosku o dofinansowanie. Ogłoszony w tym trybie wzór wniosku o dofinansowanie ma zatem ustawową podstawę i zawiera listę załączników obligatoryjnych, stanowiących integralną część wniosku. Skarżąca złożyła w postępowaniu administracyjnym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru z załącznikami, które były przedmiotem negatywnej oceny zawartej w kwestionowanej uchwale Zarządu Województwa Ł. W związku z niedołączeniem do skargi wniosku z załącznikami, Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że skarga była niekompletna, co czyni nieuzasadnionym zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 30c u.z.p.p.r. Niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już wyżej wskazano, w przepisie art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tych przepisów nie może być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez nieuwzględnienie błędnego pouczenia strony o możliwości wniesienia skargi, ponieważ uchybienie takie nie zaistniało. Z treści pisma z dnia [...] grudnia 2009 r. wynika, że Instytucja Zarządzająca zgodnie z treścią art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. poinformowała skarżącą o wynikach procedury odwoławczej oraz o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją obejmującą: wniosek o dofinansowanie, informację w przedmiocie oceny projektu, kopię wniesionego protestu oraz informację o wyniku procedury odwoławczej z pouczeniem, że skarga podlega opłacie stałej. Pouczenie to wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ograniczało się tylko do treści ust. 1 art. 30c u.z.p.p.r., lecz obejmowało także dyspozycję ust. 2 w zakresie spornej w sprawie kwestii wniesienia skargi wraz z kompletną dokumentacją. Pouczenie o możliwości wniesienia skargi na zasadach określonych w art. 30c u.z.p.p.r. nie wymagało uwzględnienia treści ust. 3, 4 i 5 tego przepisu, ponieważ przepisy te nie dotyczą zasad wniesienia skargi, lecz rozstrzygnięć wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.