II SA/Ol 60/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.F. na zarządzenie zastępcze Wojewody W. z dnia 23 września 2009 r., Nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia odrzucić skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia 23 września 2009 r. Wojewoda W., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w O. T.F. W złożonej na ten akt skardze T.F. zarzucił naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że skarżący dzierżawiąc nieruchomości rolne stanowiące własność gminy O., prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu podał, że art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze organu nadzoru osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie. Jednak zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz. 111) ustawa zmieniająca brzmienie art. 98a ust. 3 ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła w życie. Wojewoda zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd o dopuszczalności składania skarg przez osoby zainteresowane na zarządzenia zastępcze organów nadzoru. Wywiódł ponadto, że z pisma skarżącego z dnia 7 grudnia 2009 r. wynika, że o fakcie wydania zarządzenia zastępczego dowiedział się on z zaproszenia na sesję Rady Miejskiej, która odbyć się miała 20 października 2009 r. W dniu poprzedzającym tę sesję skarżący złożył wniosek o zdjęcie z porządku obrad projektu uchwały w sprawie zaskarżenia zarządzenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, najpóźniej w dniu 19 października 2009 r. skarżący wiedział o wydaniu zarządzenia zastępczego i mógł zapoznać się z jego treścią, wobec czego termin do wniesienia skargi upłynął bezskutecznie 18 listopada 2009 r. Podniósł ponadto, że w sprawie zastosowanie ma art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.), zaś skarżący nie zwrócił się uprzednio do Wojewody z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co powoduje, że skarga jest niedopuszczalna. Wojewoda podał ponadto, że skarżący do dnia 22 stycznia 2009 r. prowadził na dzierżawionych od gminy gruntach działalność gospodarczą. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 1/07) wyjaśnił, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem dzierżawionych gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody, którym stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego. Sąd podziela wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 87/09 (LEX nr 494493) pogląd, że przepis uprawniający do złożenia przez radnego skargi na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu ma zastosowanie od daty jego wejścia w życie. W wyroku z dnia 17 lipca 2007 r. (sygn. akt P 19/04) Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że ustawodawca winien pilnie dostosować przepisy ustawy do wydanego werdyktu. W związku z tym ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz. 1111) znowelizowano m.in. art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzając możliwość do złożenia skargi przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Jednocześnie, w art. 6 powołanej ustawy zmieniającej wprowadzono zapis, że ma ona zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie. Przepis ten nie może się jednak odnosić do przyznanego radnemu uprawnienia do zaskarżenia zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu. Gdyby bowiem podzielić pogląd, że ten przepis ma zastosowanie dopiero od następnej kadencji, to należałoby uznać, iż ustawodawca zamiast wyeliminować stan niekonstytucyjności, faktyczne na określony czas by stan ten przywrócił, pogarszając sytuację prawną radnych w tym zakresie w stosunku do stanu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ponadto, przyjęcie takiej wykładni uniemożliwiałoby radnym zaskarżenie tylko tych zarządzeń zastępczych, które zostały wydane po wejściu w życie zmienionych przepisów, co narusza zasadę równości wobec prawa. Biorąc zatem pod uwagę wykładnię celowościową i zasadę racjonalności ustawodawcy uznać należy, że wprowadzona nowela miała na celu dostosowanie przepisów do werdyktu Trybunału, a nie ponowne wprowadzenie stanu niekonstytucyjności. Zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach uregulowanych w rozdziale "Nadzór nad działalnością gminy" nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że w tych sprawach nie stosuje się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Zbędne jest więc wzywanie Wojewody do usunięcia naruszenia prawa zarządzeniem nadzorczym, którego prawidłowość skarżący kwestionuje. Powyższe nie oznacza jednak, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. Sąd administracyjny bada merytorycznie legalność zaskarżonych do tego sądu aktów administracyjnych, tylko gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada zatem jej dopuszczalność. Dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego niezbędne jest m.in. dokonanie tej czynności procesowej w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Cytowany przepis, zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ma odpowiednie zastosowanie do zaskarżania do sądu administracyjnego zarządzeń zastępczych wojewody, o których mowa w art. 98a. W niniejszej sprawie zarządzenie zastępcze nie zostało doręczone skarżącemu. Zaznaczyć należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje obowiązku doręczania zarządzeń zastępczych osobie, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego z dnia 7 grudnia 2009 r., kierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich. W piśmie tym skarżący podaje, że dostając zaproszenie na sesję dowiedziała się, że do Rady Miejskiej wpłynęło zarządzenie zastępcze Wojewody w jego sprawie, które miało być przedmiotem sesji Rady. W przeddzień sesji Rady Miejskiej, dnia 19 października 2009 r. skarżący wystosował pismo do Przewodniczącego o zdjęcie z porządku obrad sprawy dotyczącej wniesienia przez organ gminy skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Przyjmując, że skarżący dowiedział się o wydaniu zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, najpóźniej w dniu 19 października 2009 r., stwierdzić należy, że termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 18 listopada 2009 r. Przedmiotowa skarga została natomiast wniesiona w dniu 28 grudnia 2009 r. Wobec powyższego skargę wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało postanowić jak w sentencji.