II GSK 588/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 36/10 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 36/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oddalił skargę. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. odmówił M. K. (dalej skarżący) umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika, w tym, z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę naliczonych od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w sprawie w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedsiębiorstwo "W.-B." Sp. z o.o. prowadząc działalność gospodarczą nie dopełniło obowiązku opłacania składek na obowiązkowe ubezpieczenia, dlatego też przeniesiono odpowiedzialność za ich spłatę na członków zarządu, czyli na skarżącego i na S. W. Dodatkowo organ wyjaśnił, że nie istnieje możliwość stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności z powodu nie wystąpienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej u.s.u.s). Pismem z dnia [...] października 2009 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prezes wskazał w uzasadnieniu, że na podstawie danych zawartych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS (KSI ZUS) ustalono, iż skarżący uzyskuje obecnie wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na rzecz Z. M. J. i W. G. s.c. w wysokości 1.300 zł brutto. Z zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2007 wynika, iż skarżący wypracował dochód w kwocie: 34.732,44 zł., -2- Sygn. akt II GSK 588/10 natomiast w 2008r. odpowiednio: 36.131,28 zł. i 3.010 zł. Skarżący nie ma udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, wierzytelności, ruchomości ani majątku nieruchomego. Nieruchomość położona w T. stanowi własność żony, ponoszone koszty związane z bieżącym utrzymaniem kształtują się na poziomie około 600 zł, ponadto na utrzymaniu skarżącego pozostaje dwoje studiujących dzieci oraz niepracująca żona. W dalszej części uzasadnienia Prezes stwierdził, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Istnieje możliwość wdrożenia egzekucji z rachunku bankowego bądź za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, a tym samym nie wystąpiła przesłanka umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 5 cyt. ustawy. W sprawie ma również zastosowanie art. 28 ust. 3 pkt 6, gdyż na obecnym etapie nie można przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Prezes ZUS wskazał także, że istotne znaczenie w sprawie ma fakt, iż istnieje możliwość dochodzenia długu od drugiego członka zarządu, a tym samym wyłączona jest przesłanka o niezaspokojeniu należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. Prezes zwrócił uwagę, że wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia zaległości także na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis ten ma zastosowanie jedynie wobec należności w postaci składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc dotyczy składek na obowiązkowe ubezpieczenia za osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Organ wyjaśnił również, że przywołany przez skarżącego § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) wskazuje jedynie na kategorie osób mogących wnioskować o umorzenie należności z tytułu składek, podczas gdy to art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazuje jakie należności mogą zostać umorzone w oparciu o przepisy przywołanego rozporządzenia. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej -3- Sygn. akt II GSK 588/10 decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz orzeczenie co do istoty sprawy, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. orzekł o nieuwzględnieniu skargi, ponieważ organ administracji publicznej nie dopuścił się naruszeń prawa, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił treść przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ustępu 3a. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest wyczerpujące, czyli stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Sąd stwierdził, że dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych tym przepisem daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Sąd I instancji ważąc racje skarżącego i Prezesa ZUS na podstawie stanu faktycznego sprawy analizowanego pod kątem całkowitej nieściągalności składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., przyznał rację Prezesowi ZUS w związku z uznaniem, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek z powołanej regulacji. Co prawda skarżący, jak wykazano to w postępowaniu, nie posiada żadnego majątku ruchomego oraz nieruchomości, ale osiąga stały dochód w wysokości 1.300 zł. W stosunku do skarżącego nie zostało zakończone postępowanie egzekucyjne, a tym samym przedwczesnym byłoby na tym etapie postępowania stwierdzenie stanu całkowitej nieściągalności zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Sąd zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 3 u.s.u.s. ZUS jest uprzywilejowany w zakresie prowadzonej egzekucji, poprzez przyznanie mu prawa pierwszeństwa przed innymi wierzytelnościami, z wymienionymi w treści przepisu wyjątkami. Dalej Sąd stwierdził, że w przypadku braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie, ponieważ nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. _ 4 _ Sygn. akt II GSK 588/10 W konkluzji uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie przyjął organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, który jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia, iż odpowiedzialność skarżącego z tytułu nieopłaconych składek wynika z przeniesienia na niego odpowiedzialności za zaległości "W.-B." Sp. z o.o. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Fakt przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania spółki na podstawie art. 31 u.s.u.s. oraz art. 116 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.) na osoby fizyczne, czyli skarżącego i S. W. nie spowodował, że należność z tytułu nieopłaconych składek uzyskała charakter należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Powyższy wyrok skarżący zaskarżył skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., a ewentualnie w razie spełnienia przesłanek z przepisu art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 u.s.u.s. polegających na błędnej interpretacji przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, w konsekwencji na przyjęciu, że w stosunku do skarżącego nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3a oraz 3b u.s.u.s. w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez przyjęcie przez Sąd, że przepisy te mają zastosowanie jedynie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. -5- Sygn. akt II GSK 588/10 Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że Sąd I instancji , podobnie jak organ rentowy skupił się na interpretacji językowej pojęcia " całkowita nieściągalność" z pominięciem przesłanek wymienionych w art. 3 ust. 28 u.s.u.s. W ocenie skarżącego nie sam fakt możliwości wszczęcia przeciwko niemu egzekucji decyduje o oczywistości braku możliwości uzyskania kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ale jego stan i sytuacja majątkowa, która jest bardzo trudna, co zostało wykazane, a następnie potwierdzone przez organ. Skarżący nie ma bowiem żadnego majątku i nie ma widoków na jego powiększenie. Stąd też prowadzenie przeciwko niemu egzekucji nie może być skuteczne i przekraczać samych jej kosztów. Skarżący argumentuje, że Sąd nie ustosunkował się do zarzutu błędnej interpretacji przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4 u.s.u.s. W jego ocenie w postępowaniu likwidacyjnym bada się jedynie fakt braku zaspokojenia należności i jego istnienie jest wystarczające do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Organ nie wziął pod uwagę, że umarzając należności nie stwierdza braku zobowiązania po stronie dłużnika, tylko go ze zobowiązania zwalnia. W dalszej części uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej skarżący wywodzi, że Sąd w ślad za Prezesem ZUS błędnie przyjął, iż przepisy art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3a oraz 3b u.s.u.s. w zw. z cyt. rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej nie dotyczą skarżącego, ale jedynie osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Taka interpretacja Sądu I instancji jest nie tylko błędna, lecz prowadzi do wniosku, że wyżej wymieniony akt wykonawczy jest sprzeczny z ustawą. Ponadto, przytaczając treść przepisu § 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia skarżący argumentuje, że zgodnie z treścią tego przepisu, jest osobą trzecią, na którą została przeniesiona odpowiedzialność za zobowiązania płatnika składek, czyli spółkę z o.o. "W.-B." z tytułu tych składek. Skarżący, będąc zobowiązanym w rozumieniu rozporządzenia, jest również w rozumieniu rozporządzenia i ust. 3a art. 28 u.s.u.s. zaliczany - dla potrzeb wydania decyzji o umorzeniu - do kręgu ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie skarżącego interpretacja powyższych przepisów dokonana przez Prezesa ZUS, a następnie podtrzymana przez Sąd I instancji prowadziłaby do wniosku, że wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne nigdy nie mógłby być uwzględniony. - 6 - Sygn. akt II GSK 588/10 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone są w § 2 tego przepisu. Nieważność postępowania w sprawie nie zachodzi. W skardze kasacyjnej został podniesiony zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten składa się z 6 punktów. Autor skargi kasacyjnej w petitum skargi nie wskazał w jakim zakresie Sąd I instancji naruszył ten przepis, w szczególności nie wskazał, jaka jednostka redakcyjna tego przepisu została przez Sąd I instancji niewłaściwe zinterpretowana i zastosowana. Nieprecyzyjne sformułowanie zarzutu powoduje, iż nie mógł on zostać uwzględniony . W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu błędnej interpretacji przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4 u.s.u.s. Uchybienie to nie może być zwalczane w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, a jedynie w powiązaniu z naruszeniem art. 145 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej taki zarzut nie został podniesiony. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 i 2, ust. 3a oraz 3b u.s.u.s. przypomnieć należy, że zasadą jest płacenie przez zobowiązanych składek na ubezpieczenie społeczne. Ustawodawca może wprowadzić wyjątki od tej zasady. Przewidział je w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stosownie do art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. - 7 - Sygn. akt II GSK 588/10 Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dokonując wykładni językowej tego przepisu uznać należy, że dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Zgodnie z art. 4 u.s.u.s. użyte w ustawie określenia oznaczają - "ubezpieczeni" - osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, z kolei określenie "płatnik składek" - oznacza m.in.: pracodawcę w stosunku do pracowników ( pkt 2 lit. a) lub ubezpieczonego zobowiązanego do opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne (pkt 2 lit. d). Uwzględniając powyższe należy dojść do wniosku, że przepis art. 28 ust. 3a pod względem zakresu podmiotowego odnosi się wyłącznie do wnioskodawcy, który spełnia określone w nim wymagania: mianowicie, jako prowadzący działalność gospodarczą wnioskodawca był "ubezpieczonym", zaś jako zatrudniający pracowników - "płatnikiem składek". Wymieniony przepis odnosi się więc wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ciążących na wnioskodawcy jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą. Przepis dotyczy wyraźnie należności składkowych "ubezpieczonych", to jest ich własnych obciążeń z tego tytułu (por. wyrok SN z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt III UK 84/06, OSNP 2007/19-20/287). Zdaniem Naczelnego Sądu nie może budzić wątpliwości, że z uwagi na charakter regulacji prawnej zawartej w art. 28 ust. 3a, która stanowi wyjątek od ustawowych regulacji ogólnych dopuszczających umorzenie należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, analiza treści aktu wykonawczego wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., określającego szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, nie może mieć charakteru rozszerzającego. Skoro zatem przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pod względem zakresu podmiotowego ma zastosowanie jedynie do wnioskodawcy będącym ubezpieczonym zobowiązanym do opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne, lub pracodawcą w stosunku do pracowników, to oczywistym jest, że możliwości umarzania składek w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do osób trzecich, na które decyzją ZUS przeniesiona została odpowiedzialność za zobowiązania płatnika składek na ubezpieczenie -8- Sygn. akt II GSK 588/10 społeczne nie można wywodzić z definicji zobowiązanego zawartej w § 2 pkt 3 rozporządzenia o umarzaniu składek, która, gdyby przyjąć wskazaną przez skarżącego interpretację użytego w powyższym przepisie określenia, wykraczałaby poza zakres delegacji ustawowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zasadnie przyjął Sąd I instancji, że do skarżącego jako osoby, będącej jednym z członków zarządu spółki kapitałowej (płatnika składek ubezpieczenia społecznego), na którą przeniesiono odpowiedzialność za zobowiązania tej spółki względem ZUS - nie stosuje się przepisów 28 ust. 3a u.s.u.s. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2009 r. jest odmowa umorzenia należności z tytułu składek nieopłaconych przez płatnika - "W.-B." Sp. z o.o. w wraz z odsetkami za zwłokę, za które odpowiadają: skarżący i S. W. jako członkowie zarządu spółki, na których przeniesiono odpowiedzialność za spłatę jej zobowiązań. Fakt przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania spółki z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie spowodował, że należność z tytułu nieopłaconych składek uzyskała charakter należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 3b u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, iż ten przepis nie był przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w braku podstaw do uchylenia lub zmiany objętego skargą kasacyjną wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., stosując przepis art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. -9-