II SA/Łd 20/10

Dnia 17 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2008 r. E. Z. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o przyznanie w okresie zasiłkowym 2008/2009 prawa do świadczeń rodzinnych na dziecko I.Z. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. przyznał stronie zasiłek rodzinny na dziecko I.Z. na okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. w kwocie 64 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 150 zł. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. zmienił własną decyzję z dnia [...] r. w ten sposób, że przedłużył okres wypłaty zasiłku rodzinnego do dnia 31 października 2009 r. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104, art. 163 k.p.a., art. 3 pkt 2, pkt 23c, pkt 24c, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), § 3a Uchwały nr LXXI1/1370/06 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie podniesienia kwot niektórych dodatków do zasiłku rodzinnego (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego nr 306, poz. 2368 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 130, poz. 903), § 18 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz. U. nr 105, poz.881 ze zm.), Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 czerwca 2009 r. nr 3335/V/09 w sprawie upoważnienia pracowników Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej zmienił własną decyzję z dnia [...] r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] r. w ten sposób, że orzekł o przyznaniu E.Z. prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko I.Z. w wysokości 64,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 28 lutego 2009 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko I.Z. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2008/2009 w miesiącu wrześniu 2008 r. w wysokości 150 zł. W jej uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 17 września 2009 r. E. Z. przedłożyła zaświadczenie o podjęciu zatrudnienia w firmie "A." oraz o wysokości osiągniętego z tego tytułu dochodu wraz z umową o pracę. W związku z powyższym Prezydent przeliczył dochód rodziny wnioskodawczyni z 2007 r., z uwzględnieniem dochodu osiągniętego w roku 2009 i ustalił, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie E.Z. w miesiącu lutym 2009 r. wyniósł 584,26 zł. i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 504 zł, uprawniające do korzystania z tej formy pomocy. Ustalony stan faktyczny uzasadniał - zdaniem organu I instancji - zmianę decyzji i przyznanie zasiłku rodzinnego tylko do dnia 28 lutego 2009 r. W odwołaniu od tej decyzji E.Z. zakwestionowała sposób obliczenia jej dochodu przez organ I instancji. Jej zdaniem brak jest podstaw do doliczenia do dochodów z 2007 r. dochodu z roku 2009, skoro prawo do świadczeń ustalane było wyłącznie w oparciu o dochody z roku 2007. W dniu 22 października 2009 r. strona przedstawiła dokument potwierdzający, iż od dnia 17 kwietnia 2009 r. do dnia 1 października 2009 r. była niezdolna do pracy i otrzymywała zasiłek chorobowy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 i 4a, art. 3 pkt 23 i 24b, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), § 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Ł. i stwierdził, że w roku 2007, a więc poprzedzającym okres zasiłkowy 2008/2009, rodzina E.Z. osiągnęła dochód w wysokości 10.398 zł. Na wskazaną kwotę złożyły się dochody z tytułu: umowy o dzieło w wysokości 6.000 zł., zaliczki alimentacyjnej w wysokości 3.000 zł. oraz świadczeń alimentacyjnych w kwocie 1.398,12 zł. Miesięczny dochód rodziny wynosił wówczas 866,50 zł, tj. 433,25 zł. na osobę w rodzinie. W dniu 15 stycznia 2009 r. strona podjęła pracę, osiągając w pierwszym pełnym miesiącu, czyli w lutym 2009 r. dochód w wysokości 302,01 zł. Dochód ten, jako dochód uzyskany w 2009 r., podlegał - stosownie do treści § 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, doliczeniu do dochodów osiągniętych w 2007 r. i w rezultacie wynosił 1.168,51, a więc 584,25 zł na osobę w rodzinie (866,50 + 302,01 : 2). Ustalony w ten sposób dochód niewątpliwie przekraczał ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 504 zł, którego spełnienie warunkowało przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. W tym stanie rzeczy organ I instancji w oparciu o § 18 ust. 3 rozporządzenia prawidłowo uznał, że świadczenia rodzinne w okresie od dnia 1 marca 2009 r. nie przysługują. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania instytucji dochodu utraconego, zarówno w stosunku dochodów strony uzyskiwanych w 2007 r. z tytułu umowy o dzieło, jak i w związku z uzyskaniem przez nią prawa do zasiłku chorobowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.Z., powołując się na swoją trudną sytuację osobistą, zarzuciła, że nie stać jej na zwrot pobranych świadczeń rodzinnych i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zatem do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki strony oraz z przepisami formalnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. orzekająca o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji o zmianie własnej decyzji z dnia [...] r., zmienionej następnie decyzją z dnia [...] r. w ten sposób, że przyznano E.Z. prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko I.Z. w wysokości 64,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 28 lutego 2009 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na dziecko I.Z. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2008/2009 w miesiącu wrześniu 2008 r. w wysokości 150 zł. Zdaniem organu orzekającego, skoro strona w dniu 15 stycznia 2009 r. podjęła zatrudnienie i w pierwszym pełnym miesiącu, czyli w lutym 2009 r. osiągnęła dochód w wysokości 302,01 zł, to uzyskany dochód należało doliczyć do kwoty miesięcznego dochodu osiągniętego w roku 2007 - stosownie do treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.). W rezultacie organ doszedł do przekonania, że po doliczeniu do miesięcznego dochodu rodziny E.Z. za 2007 r. w wysokości 866,50 zł kwoty uzyskanego w lutym 2009 r. wynagrodzenia - 302,01 zł, dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł 584,25 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 504 zł, co musiało skutkować pozbawieniem skarżącej od dnia 1 marca 2009 r. prawa do świadczeń rodzinnych. W ocenie składu orzekającego zaprezentowane wyżej stanowisko Kolegium, będące w istocie powtórzeniem argumentów Prezydenta Miasta Ł., w świetle obowiązujących przepisów prawa należało ocenić jako wadliwe. Przede wszystkim godzi się wyjaśnić, że problematyka świadczeń rodzinnych unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz w wydanym na podstawie art. 23 ust. 5 tej ustawy akcie wykonawczym, a mianowicie w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 5 w/w ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł (ust. 1). W przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód (ust. 4). W przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód (ust. 4a). Podkreślić w tym miejscu trzeba, że pojęcie "dochodu rodziny" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy, jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, czyli stosownie do regulacji art. 3 pkt 10 – okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Z przywołanych wyżej przepisów, których wykładnia - w ocenie Sądu - nie nasuwa wątpliwości, wynika zasada ustalania uprawnienia do świadczeń rodzinnych na podstawie dochodu rodziny z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Według tych samych reguł należy wobec tego rozważać kwestie dochodu utraconego bądź też uzyskanego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, ustalając przeciętny miesięczny dochód członków rodziny E.Z. w 2007 r., warunkujący pierwotnie przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko I. Z. w okresie zasiłkowym od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. prawidłowo zastosowały powołane wyżej przepisy. Wadliwie natomiast określony został przez Prezydenta, a następnie przez Kolegium, miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej po uzyskaniu przez nią dochodu z tytułu zatrudnienia w lutym 2009 r., co w rezultacie spowodowało przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia. Obliczając rzeczony dochód organy administracji publicznej zastosowały unormowanie przewidziane w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu (...), zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia zalicza do dochodu rodziny skarżącej kwotę uzyskaną z tytułu wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Taki sposób ustalenia dochodu jest - w ocenie Sądu - sprzeczny z ustawową definicją dochodu, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślić bowiem trzeba, że art. 3 ustawy, zawiera słowniczek pojęć użytych w ustawie, co w konsekwencji skutkuje tym, że konkretne pojęcie nie może być interpretowane inaczej, aniżeli zdefiniował je ustawodawca. Zasada ta odnosi się nie tylko do konkretnych pojęć użytych w przepisach ustawy, ale także do pojęć zastosowanych w aktach wykonawczych wydanych w oparciu o normy kompetencyjne tej ustawy. Wspomniane rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne wydane zostało w oparciu delegację ustawową zwartą w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według art. 23 ust. 5 tej ustawy Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i wzory: 1) wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, 2) zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, 3) oświadczeń o dochodach rodziny, w tym oświadczeń osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, oraz innych oświadczeń i dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, 4) wywiadu, o którym mowa w ust. 4a, 5) oświadczenia o dochodach członków rodziny uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym, kierując się koniecznością zapewnienia stosownej dokumentacji niezbędnej do sprawnej realizacji świadczeń rodzinnych. Cytowany przepis stanowił dla Ministra Polityki Społecznej upoważnienie do określenia między innymi sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Nie stanowił on natomiast delegacji do określenia dodatkowych kryteriów decydujących o ustaleniu wysokości "dochodu rodziny", który - jak zostało to już podniesione - został zdefiniowany w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tego też powodu Sąd uznał, że § 18 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia wykracza poza sferę materii prawnych uregulowanych ustawą o świadczeniach rodzinnych, pomimo tego, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przede wszystkim przepis art. 23 ust. 5, nie daje ku temu wyraźnego upoważnienia. Wobec powyższego w pełni uzasadniony jest - w ocenie Sądu - wniosek, iż przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia, ustalając dodatkowe kryteria wpływające na wysokość "dochodu rodziny", wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego i tym samym jest sprzeczny z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przypomnieć trzeba, że w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aby rozporządzenie było źródłem powszechnie obowiązującego prawa musi jednak odpowiadać kryteriom ściśle określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Naruszenie przez rozporządzenie któregokolwiek ze wspomnianych wyżej warunków świadczy o sprzeczności rozporządzenia z ustawą i tym samym wyklucza rozporządzenie z katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem Sądu koresponduje także orzecznictwo sądowe. Warto w tym miejscu zawrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1842/07 (Lex nr 510165), w którym stwierdzono, że regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.), które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą (pkt 1). Zawarta w § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. regulacja dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 u.ś.r. jest sprzeczna z tą ustawową definicją (pkt 2). W motywach przywołanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie - jak słusznie zauważył Sąd I instancji, do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśnić jeszcze raz należy, że rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie." Podsumowując, Sąd uznał, że wobec sprzeczności § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu (...) z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepis ten nie jest przepisem powszechnie obowiązującym i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie zastosować wprost przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustalić dochód rodziny skarżącej zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 3 i 5 ustawy, a w rezultacie wydać rozstrzygniecie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W trybie art. 152 w/w ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. B.C.