VIII SA/Wa 796/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi U.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku po rozpatrzeniu odwołania U. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku uznającą kwoty wypłaconego zasiłku rodzinnego na troje dzieci wraz z dodatkami w łącznej wysokości [...] zł za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne podlegające zwrotowi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 roku ze zm., dalej jako k.p.a). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że Marszałek Województwa [...] jako organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że od miesiąca października 2004 r., ojciec dzieci – W. L., podjął legalne zatrudnienie w I. W związku z powyższym, w dniu [...] marca 2009 r. zostały uchylone decyzje przyznające U. L. świadczenia rodzinne w P. w postaci zasiłków rodzinnych na troje dzieci wraz z dodatkami oraz zasiłek pielęgnacyjny od [...] października 2004 r. do [...] marca 2006 r. Wobec tego świadczenia uzyskane za ten okres należy uznać za nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi. Następnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] złożyła U. L., podnosząc, że nie ponosi winy za zaistniałą sytuację, albowiem postępowała zgodnie z pouczeniem pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. W chwili zaś uzyskania przez męża świadczeń w I. zrezygnowała ze świadczeń w P. Jednocześnie dodała, że uzyskane kwoty zostały natychmiast wykorzystane na potrzeby dzieci, wobec czego żądanie ich zwrotu jest bardzo krzywdzące. Natomiast przyznany i wypłacany w P. zasiłek pielęgnacyjny nie ma w I. swojego odpowiednika, wobec czego, nie powinien być "uchylany". Organ odwoławczy przywołując art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych ) utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] uznając, że skoro w niniejszej sprawie zostały uchylone decyzje od [...] października 2004 r. do [...] marca 2006 r. o przyznaniu U. L. zasiłków rodzinnych na troje dzieci wraz z dodatkami oraz zasiłku pielęgnacyjnego na syna, świadczenie pobrane za ten okres organ I instancji zasadnie uznał za świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stała się przedmiotem skargi jaką złożyła U. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że powołane przez organy obu instancji przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mają zastosowania do stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym jej wniosek o umorzenie postępowania jest w pełni uzasadniony. Nie może bowiem toczyć się postępowanie co do zdarzeń, które nie zaistniały, ani wtedy, gdy zdarzenia faktyczne nie są objęte normą prawa administracyjnego. Nadto, art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza uznanie pobranych przez nią świadczeń za nienależnie pobrane, w sytuacji gdy została błędnie pouczona w przedmiocie prawa do tych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że rozpoznając skargę ocenia, czy wydając zaskarżone orzeczenie organ nie naruszył prawa w stopniu wpływającym na jej treść. Kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a ) Sąd ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, a z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i zachodzi wówczas, gdy jego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzone wady muszą być oczywiste i o szczególnym ciężarze gatunkowym. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r. V SA 876/99 Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r. IV S.A. 1705/97 LEX nr 47858, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r. V SA 870/98 Lex nr 50194). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżone orzeczenie zostało wydane przez organ, w wyniku rozpoznania odwołania, które nie zostało podpisane przez wnoszącego, co rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej - art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 128 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Podkreślić należy, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania (art. 128 k.p.a.). Zasada ograniczonego formalizmu odwołań, wyrażona przytoczonymi regulacjami, nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych. Przestrzeganie bowiem tych ograniczonych wymagań formalnych ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony słusznego interesu strony. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., a co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli jest wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wskazuje, iż podanie (odwołanie) pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie (odwołanie). Brak podpisu strony, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania - w przypadku odwołania - niemożność jego rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym odwołanie bez podpisu, czyli niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a (wyrok NSA z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt: SA/Gd 2365/93, POP 1997/3/62). Zatem, jeżeli organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o niepodpisane odwołanie, to w takim przypadku bez podstawy prawnej występuje w charakterze organu odwoławczego. Takie działanie organu noszące znamiona działania z urzędu, rażąco naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., V SA/Wa 1770/04, Lex nr 175366, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2005 r., II SA/Wa 455/05, Lex nr 227667). Przyjmuje się bowiem, iż organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień organu odwoławczego w stosunku do konkretnej decyzji organu I instancji dopiero wówczas, gdy strona wniesie od niej odwołanie (wyrok z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83 - ONSA 1984/ 1/51, z dnia 4 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 127/85 OSP 1988/9/198 oraz z dnia 17 września 1990 r., sygn. akt III SA 647/90 Wspólnota 1991/36/21). W tej sytuacji stwierdzić należy, że orzeczenie organu odwoławczego wydane na podstawie odwołania zawierającego uchybienie formalne w postaci braku podpisu strony jest nieważne z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podpis wskazuje bowiem osobę wnoszącego i pozwala zbadać, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. W związku z tym zbędne i przedwczesne stały się również rozważania Sądu co do zasadności zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy stosując się do wszystkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nada bieg odwołaniu strony pod warunkiem uzupełnienia przez nią braków formalnych tego odwołania (podpisanie go przez osobę odwołującą się) i rozpozna sprawę zgodnie z regułami dotyczącymi postępowania odwoławczego (dział II, rozdział X k.p.a.). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.