I OSK 932/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 490/09 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie oznaczenia w magazynie sklepu dróg komunikacyjnych oraz pól odkładczych 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II oraz decyzję organu drugiej instancji w części dotyczącej oznaczenia dróg komunikacyjnych; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu na rzecz A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 490/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. w C., uchylił decyzję na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję w części dotyczącej nakazu oznaczenia w magazynie sklepu pól odkładczych oraz oddalił skargę w pozostałej części. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny: W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy w sklepie w O. przy ul. [...]. W oparciu o ustalony stan faktyczny opisany w protokole kontroli, inspektor pracy wydał w dniu [...] maja 2009 r. nakaz nr [...] zawierający m. in. decyzję w przedmiocie oznaczenia w magazynie sklepu dróg komunikacyjnych oraz pól odkładczych. Terminem wykonania wyznaczono dzień 30 czerwca 2009 r. Pismem z dnia 10 czerwca 2009 r. strona odwołała się od decyzji zawartej w tym nakazie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu utrzymał w mocy nakaz Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we Wrocławiu z dnia [...] maja 2009 r. Zdaniem organu, nakaz z dnia [...] maja 2009 r. wydany został przez uprawniony organ, w przewidzianej do tego formie oraz w granicach ustawowego umocowania. Odnosząc się do zarzutu, że inspektor pracy nie wskazał Polskiej Normy, która została uwzględniona przy wydawaniu spornej decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że normą tą jest Polska Norma PN-M-78010:1968 "Transport wewnętrzny. Drogi i otwory drzwiowe. Wytyczne projektowania". W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego A. sp. z o.o. zarzuciła przedmiotowemu rozstrzygnięciu: naruszenie art. 8 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 oraz art. 34 ust 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzje organu I i II instancji w części dotyczącej nakazu oznaczenia w magazynie sklepu pól odkładczych wskazał, że pojęcie "pole odkładcze" nie wchodzi w skład języka prawnego, w tym szczególności w skład zakresu normowania przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy stanowiącego materialnoprawną podstawę nakazu inspektora pracy. W ocenie Sądu rzeczą organu było zdefiniowanie tego terminu oraz dokładne wyjaśnienie, dlaczego zostało ono objęte zakresem zastosowania powołanej normy. Wbrew zarzutom skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana przez uprawniony organ, w przypisanej formie i w granicach ustawowego umocowania. Pewne braki w jej warstwie motywacyjnej zostały uzupełnione w decyzji odwoławczej, w tym brak polegający na określeniu Polskiej Normy, do której odsyła się w sprawie. Stąd, nie było podstaw, by wymienione przez skarżącego uchybienia mogły stanowić samodzielną podstawę ich wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Sąd wskazał również, że nie można skutecznie organom administracji postawić zarzutu naruszenia prawa przez odwołanie się do Polskiej Normy, która w sposób optymalny zapewnia realizację spoczywającego na pracodawcy obowiązku stworzenia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Podzielono także argumentację organu co do niezasadności zarzutów skargi w kwestii niewykonalności decyzji i płynącego stąd żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę dotyczącą rozstrzygnięcia w części nakazującej wyznaczenie w magazynie sklepu dróg komunikacyjnych, uznając że podstawę prawną do tego stanowi przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. Wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w części utrzymującej w mocy decyzję organu II instancji oraz decyzję ją poprzedzającą w zakresie dotyczącym nakazu oznaczenia dróg komunikacyjnych i wydania orzeczenia reformatoryjnego zgodnie z art. 188 P.p.s.a., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), poprzez przyjęcie, że pisemny nakaz inspektora pracy wydany bez uzasadnienia faktycznego i prawnego nie jest nakazem wydanym z rażącym naruszenie prawa oraz; 2) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja wydana przez organ II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, której termin wykonania upłynął już w dniu orzekania przez organ II instancji, nie narusza art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że elementy określone w art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (treść, podstawa prawna, termin wykonania, pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych) stanowią inne składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 2 k.p.a. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że pisemny nakaz mógłby zostać wydany bez wskazania organu, który go wydał, bez wskazania adresata, do którego jest skierowany, bez daty jego wydania czy bez podpisu osoby upoważnionej do jego wydania, ponieważ art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy tych elementów nie wymienia. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że organ I instancji zobowiązał stronę do oznaczenia dróg komunikacyjnych oraz pól odkładczych do dnia 30 czerwca 2009 r. Organ II instancji wydał decyzję w dniu [...] sierpnia 2009 r., a więc po upływie wyznaczonego terminu do oznaczenia w/w dróg i pól, przy czym nie wyznaczył drugiego terminu do wykonania decyzji. Stąd decyzja organu II instancji w dniu wydania była już niewykonalna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, § 2 powołanego artykułu). Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uzasadniony, gdyż wykonaniu podlegają decyzje ostateczne. Decyzja Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu utrzymująca w mocy decyzje organu pierwszej instancji, w której terminem jej wykonania wyznaczono dzień 30 czerwca 2009 r. została wydana w dniu dnia [...] sierpnia 2009 r. Niewykonalność decyzji istniała zatem w dniu wydania decyzji przez organ rozpatrujący odwołanie. Niewykonalność ta miała charakter trwały, z uwagi na upływ terminu w jakim miała ta decyzja być wykonana. Termin ten upłynął zanim decyzja organu drugiej instancji uzyskała walor ostatecznej. Decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionego w niej prawa lub trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonego w decyzji obowiązku. Wydając decyzję w postępowaniu odwoławczym Okręgowy Inspektor Pracy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, miał obowiązek wyznaczyć nowy termin do jej wykonania. Sąd I instancji kontrolującemu zaskarżony akt nie ustosunkował się do zarzutu skargi, w którym podniesiono niewykonalność decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2009 r. na dzień wydania decyzji ostatecznej czym naruszył art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. Przechodząc do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jest on nie uprawniony. Nakazy inspektora pracy wydawane są, zgodnie z art. 34 ust.1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w formie pisemnej. W myśl art. 34 ust.2 ustawy powyższe decyzje oprócz treści powinny zawierać określenie podstawy prawnej, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących podmiotowi kontrolowanemu środkach odwoławczych. Powołany przepis wymienia wszystkie niezbędne elementy omawianej decyzji. Ze sformułowania "decyzja...powinna zawierać" wynika, że wyliczenie to nie ma charakteru przykładowego, lecz stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że w tym zakresie ustawodawca wyłączył stosowanie art.107 kpa. Potwierdza to unormowanie zawarte w art.12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie, bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi więc lex specialis do kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym przez organy inspekcji pracy postanowienia cytowanej ustawy należy więc stosować w pierwszej kolejności. Dopiero w sprawach nieuregulowanych tą ustawą zastosowanie znajdują przepisy kpa. W tej sytuacji do wyjaśnienia pozostaje jeszcze określenie "treść decyzji" w rozumieniu powołanego art.34 ust.2 cytowanej ustawy. Ustawa nie definiuje tego pojęcia i nie zawiera żadnych kryteriów pozwalających na ustalenie jego zakresu. Należy jednak podzielić stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 17 lutego 2009r sygn. akt I OSK 381/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że treścią decyzji jest jej rozstrzygnięcie. Pogląd ten jest tym bardziej uzasadniony, że ustawodawca w różnych aktach prawny często posługuje się tymi pojęciami zamiennie. Skoro zatem składniki decyzji inspektora pracy zostały enumeratywnie wymienione w art.34 ust.2 ustawy i w tym zakresie nie ma zastosowania art.107 kpa, to nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa decyzja nie musi zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w znaczeniu powołanego kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że inspektor pracy jest zobligowany, wspomnianym wyżej przepisem, do określenie podstawy prawnej, czyli wskazanie przepisów stanowiących podstawę wydanego nakazu nie ma zaś obowiązku uzasadniania zajętego stanowiska. Ponadto decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie, czyli precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości, sformułowanie zakresu przyznanych praw lub nałożonych obowiązków. Takie rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w tej kwestii korespondują z innymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy oraz kodeksie pracy. Zgodnie z art. 33 ust.1 pkt 1 w zw. z art.31 ust.1 ustawy decyzje wydaje się w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli i udokumentowanych stosownym protokołem. Natomiast stosownie do art. 207 § 3 kp. pracodawca oraz osoba kierująca pracownikami są obowiązani znać przepisy o ochronie pracy, w tym przepisy oraz zasady bezpieczeństwa i higieny pracy. Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów strony skarżącej, która kwestionuje oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję utrzymującą w mocy nakaz inspektora pracy nie zawierający wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Decyzja organu I instancji zawierała wymagane prawem elementy, a zatem zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej jest nieuzasadniony. Wobec nie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania a jedynie naruszeni przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.