VIII SA/Wa 707/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Oświatowego imienia C. P.-Z. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 101 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a – utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu B. znak [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia i wykazania w ewidencji gruntów właściciela działek nr [...][...] położonych w obrębie wsi S., gm. P.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, które zostało wszczęte na skutek wniosku Towarzystwa Oświatowego im. C.P.-Z. (zwanego dalej skarżącym), złożonego w Starostwie Powiatowym w B. w dniu [...] listopada 2007 r. w sprawie "sprostowania danych zawartych w ewidencji gruntów dotyczących działek nr [...] i [...] i wpisania właściciela: Towarzystwo Oświatowe im. C.P.Z.". W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, Polski Związek Łowiecki - Ośrodek Hodowli Zwierzyny (ujawniony w ewidencji jako samoistny posiadacz wyżej wymienionych działek), będący stroną w niniejszej sprawie zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o jego zawieszenie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd prawa własności do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] na skutek wniosku skierowanego do Sądu Rejonowego w G. o zasiedzenie tych działek (przedmiotowe postępowanie prowadzone pod sygn. akt [...]). W związku z powyższym [...] stycznia 2009 r. Starosta B. wydał postanowienie, którym zawiesił toczące się postępowanie w sprawie dotyczącej własności nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] - do czasu rozstrzygnięcia przez sąd spornej kwestii własności tej nieruchomości. W zażaleniu od powyższego postanowienia skarżący zarzucił mu naruszenie prawa proceduralnego: art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 k.p.a. oraz prawa materialnego: § 44 pkt 2 i § 46 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r., jednocześnie wnosząc o jego uchylenie. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wskazanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W szczegółowym uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił pogląd Starosty B., iż w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka obligatoryjna z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca zawieszenie postępowania, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest aktualne prawo własności do gruntu - przez sąd cywilny, do którego kompetencji należy rozstrzyganie zagadnień o charakterze własnościowym. Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził wskazanych w zażaleniu naruszeń przepisów prawa materialnego. Podniósł, iż obowiązek bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów nie zwalnia organów prowadzących tę ewidencję od fachowej weryfikacji dokumentacji przedkładanej przez wnioskodawców, w szczególności co do jej wiarygodności oraz aktualności w dacie składania wniosku. Wskazał również, że na organach prowadzących ewidencję gruntów spoczywa obowiązek wykazywania w tej ewidencji tylko aktualnych, wiarygodnych i rzetelnie udokumentowanych danych ewidencyjnych - z uwagi na ważną rolę społeczną i gospodarczą ewidencji oraz poważne skutki cywilnoprawne błędnych danych w obrocie nieruchomościami. W skardze na postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organowi obrazę: – przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 k.p.a.; – przepisów prawa materialnego tj. § 12 ust. 1 pkt 3, § 44 pkt 2, § 46 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł m.in., iż w okolicznościach niniejszej sprawy "brak jest bezwzględnej przeszkody" do wydania decyzji w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, która to przeszkoda czyniłaby wydanie decyzji niemożliwym. Według skarżącego rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Wobec powyższego brak jest w niniejszej sprawie bezwzględnej przeszkody do zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie, było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wykazania w ewidencji gruntów właściciela działek nr [...] i [...] położonych w obrębie wsi S., gm. P., z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd prawa własności do spornych nieruchomości. Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 97-103 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową ukierunkowaną na zapewnienie racjonalności postępowania. Instytucja ta ma zastosowanie, gdy na skutek zaszłego w toku postępowania zdarzenia postępowanie owo dotknięte jest brakiem nie pozwalającym na dalsze prowadzenie procesu, istnieje jednak możliwość usunięcia tego braku i podjęcia normalnego postępowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego oznacza więc, co do zasady, przejściowe przerwanie ogółu czynności procesowych występujące w granicach czasowych istniejącego stosunku administracyjno-procesowego, oparte na oznaczonej przepisami ustawy usuwalnej przeszkodzie (podstawie zawieszenia postępowania), ukierunkowane na zapewnienie prawidłowości podejmowanych czynności procesowych (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 19-34). W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie ustalenia i wykazania w ewidencji gruntów właściciela działek nr [...] i [...] zawieszono z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle powyższej redakcji przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ujęte są w koniunkcji, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uzależnia (warunkuje) rozpatrzenie określonej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Konsekwencją tego przepisu jest obowiązek organu badania z urzędu czy w trakcie toczącego się postępowania nie powstało zdarzenie bądź sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania z powodu wyżej wymienionych przyczyn. W doktrynie prawa wskazuje się, iż zawieszenie na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 9, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 456). Natomiast przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy zatem sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu. Podkreślić należy, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 420/08). Na tle rozpatrywanej sprawy kwestią wymagającą - zdaniem Sądu - wstępnego wyjaśnienia jest zagadnienie uprawnień właścicielskich do spornych gruntów. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego przed sądem powszechnym zawisło postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia spornych gruntów (sygn. akt: [...] Sądu Rejonowego w G.). Powyższe potwierdza m.in. notatka służbowa sporządzona przez pełnomocnika organu złożona na rozprawie w dniu [...] lutego 2010 r. (k. [...] akt sądowych). W konkretnej sprawie zaistniała zatem sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Rozstrzygnięcie stanu prawnego spornych nieruchomości w ocenie Sądu jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym obecnie postępowaniu ewidencyjnym w sprawie ustalenia i wykazania w ewidencji gruntów właściciela działek nr [...] i [...] położonych w obrębie wsi S., gm. P.. Uznać bowiem należy, iż bez rozstrzygnięcia o uprawnieniach właścicielskich do będących przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, wydanie decyzji nie jest możliwe. Istnieje przy tym wyraźny związek przyczynowy pomiędzy tymi rozstrzygnięciami. Związek ten tkwi w skutkach orzeczenia sądowego, którego treść (wypowiedź, co do uprawnień) warunkuje dalsze działanie w sprawie (wykreślenie i wpisanie danych w ewidencji). Wydanie w przedmiotowej sprawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego będzie miało zatem bezpośredni wpływ na rozpatrzenie sprawy wpisu w ewidencji gruntów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt: II SA/Bk 30/08). Mając na względzie powyższe przyjąć należy, iż wskazana wyżej przyczyna przerwania postępowania, uzasadniała uwzględnienie jej przez organ odwoławczy i odłożenie decyzji w czasie, a w konsekwencji zastosowanie z urzędu instytucji zawieszenie postępowania. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego nie jest możliwe dokonywanie ustaleń i wykazywanie w ewidencji gruntów właściciela spornych działek, gdyż aktualnie toczy się postępowanie przed innym organem (sądem) mające wpływ na wydanie decyzji - kwestia uprawnień do spornych nieruchomości nadal pozostaje otwarta. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd prawa własności do spornych nieruchomości, nie naruszając tym samym zastosowanego przez nie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących zaskarżonego aktu / postanowienia/ należy uznać, iż nie zasługują one według Sądu na uwzględnienie. Należy stwierdzić, iż przy wydawaniu kwestionowanego postanowienia doszło do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie i zbadania z punktu widzenia celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Również należy podkreślić, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło naruszenie skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6