II OSK 87/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2080/09 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2080/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. Decyzją tą Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2005 r. nakazującej B. G. rozbiórkę szopy drewnianej o wymiarach 4,30x 6,85m. Powyższa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]. W stosunku do decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. było prowadzone postępowanie nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. VII SA/Wa 1230/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. złożyła B. G., wnosząc o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako naruszającej interes prawny skarżącej. W uzasadnieniu wskazała, iż wbrew sentencji decyzji rozbiórkowej budynek nie jest szopą, ponieważ nie ma dachu. Skarżąca złożyła do organu wniosek o możliwość przykrycia tego budynku, z tego też powodu wnosi o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku oddalającym skargę podniósł, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji w sytuacji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art. 138 k.p.a. decyzja organu odwoławczego. Decyzja organu I instancji w takim przypadku nie ma samodzielnego bytu prawnego, zaś w obrocie prawnym funkcjonuje łącznie z decyzją organu odwoławczego. Ponadto z konstrukcji przepisu art. 138 k.p.a. wynika, iż organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a zatem do zbadania prawidłowości i kompletności zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i do jego ponownej oceny prawnej. Jeżeli w toku postępowania nadzwyczajnego, w tym przypadku nieważościowego, organy administracji uznały decyzję organu odwoławczego wydaną w postępowaniu zwykłym na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. za decyzję prawidłową, to tym samym przesądziły również o prawidłowości decyzji organu I instancji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. o nakazie rozbiórki. Prawidłowość stanowiska organu potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. VII SA/Wa 1230/08, oddalającym skargę B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. Z tego też powodu ponowne badanie decyzji, która w istocie została skontrolowana zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak i sąd administracyjny jest niedopuszczalna. W przypadku przeciwnym doszłoby bowiem do sytuacji objętej przepisem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem do ponownego rozstrzygania sprawy już uprzednio rozstrzygniętej w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w przedmiotowej sprawie jest zatem prawidłowa, a kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. prawa nie narusza. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. G. zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 156 § 1 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w tym przepisie w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji w sytuacji, gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art. 138 k.p.a. decyzja organu odwoławczego. W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach przyznanego skarżącej prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że wykładnia językowa art. 156 § 1 k.p.a. nie wskazuje na to, że instytucja stwierdzenia nieważności odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych - w treści tego przepisu mowa jest o stwierdzeniu nieważności decyzji, bez oznaczenia, czy chodzi o decyzję ostateczną, czy decyzję organu I instancji. Zdaniem skarżącej wykładnia wyżej opisanego przepisu polegająca na przyjęciu, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art. 138 k.p.a. decyzja organu odwoławczego jest sprzeczna z regułami wykładni norm prawnych, które pierwszeństwo dają regułom wykładni językowej, a pozwalają na zastosowanie innych reguł dopiero wówczas, gdy treść normy nie jest jasna po dokonaniu wykładni językowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie zaś z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie z sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, z tym, że organ, zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w sytuacji, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Decyzja, wydana na podstawie tego przepisu, jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji w sytuacji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji - w oparciu o art. 138 k.p.a. - decyzja organu odwoławczego. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2005 r., w sytuacji gdy podtrzymująca ją decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. była merytorycznie oceniana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru. Prawidłowość decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1230/08, oddalającym skargę B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. Wobec powyższych okoliczności, nie jest więc możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2005 r. – czego domaga się skarżąca. Za niedopuszczalne bowiem należało uznać ponowne badanie decyzji, która została już uprzednio skontrolowana w toku postępowania administracyjnego. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony, iż wykładnia językowa art. 156 § 1 k.p.a. nie wskazuje na to, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych, gdyż dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji nieostatecznej. Wskazać bowiem należy, że co do zasady instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych. Stwierdzić zaś nieważność decyzji nieostatecznej można jedynie w dwóch przypadkach. Pierwszy, polega na tym, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ wyższego stopnia działając z urzędu stwierdzi ową nieważność. Drugi zaś sprowadza się do tego, iż strona, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości składa w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt. II OSK 2138/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać aby wskazane wyżej przypadki stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej miały zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2005 r. została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.