II OSK 1195/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2330/09 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 października 2009 r. nr DAP/756-171/09/AM w przedmiocie zawiadomienia o konieczności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 października 2009 r. nr DAP/756-171/09/AM i poprzedzające je postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 10 lipca 2009 r. nr IA.II.7111.Ip.47.3982.MN(z)/09; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2010 r. (sygnatura akt VII SA/Wa 2330/09) oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 października 2009 r., dotyczące zawiadomienia o konieczności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podał następujące istotne okoliczności. Wojewoda Łódzki, rozpoznając wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi krajowej, postanowieniem z 10 lipca 2009 r., powołując się na art. 66 § 1 k.p.a., zawiadomił wnioskodawcę o konieczności złożenia do Starosty Piotrkowskiego odrębnego podania dotyczącego pozwolenia na budowę, przebudowę i remont zjazdów z drogi publicznej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając zażalenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi na to postanowienie, postanowieniem z 29 października 2009 r. utrzymał je w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z ustawową definicją zjazdu, zawartą w ustawie o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw, zjazd nie jest częścią drogi publicznej, dlatego właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących budowy zjazdu jest starosta, a nie wojewoda. W skardze na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, na wydzieleniu z całego zamierzenia budowlanego, obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany, zjazdów nie mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem oraz naruszeniu zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie oceny wszystkich rozwiązań dotyczących zjazdów. Uzasadniając ten ostatni zarzut podniesiono, że projekt dotyczący zjazdów jest nierozłączny z projektem dotyczącym drogi z uwagi na podłużne pochylenie zjazdów w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania. Wyjaśniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, iż od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu jest starosta. Wskazał, że teza ta jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym, co zilustrował odwołaniem się do postanowień NSA z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie o sygnaturze akt OW 148/04 i z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt II OW 94/05. Podał, że zgodnie z ustawową definicją zjazdu wprowadzoną powołaną wcześniej ustawą, zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z czego ma wynikać, iż zjazd, choć położony w pasie drogowym, nie jest częścią drogi publicznej. Dodał, że zjazd nie jest też obiektem lub urządzeniem służącym do utrzymania drogi i transportu drogowego, lecz obiektem służącym do obsługi nieruchomości położonych przy drodze. W związku z tym stwierdził, że skoro zjazd nie jest częścią drogi publicznej, to wojewoda nie może być uznany za organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu oraz że od dnia wejścia w życie powołanej wcześniej ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. organem właściwym w tych sprawach, stosownie do art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, jest starosta. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda Łódzki prawidłowo zastosował art. 66 § 1 k.p.a., regulujący sytuację, polegającą na tym, że strona w podaniu połączyła kilka spraw, do rozpatrzenia których właściwe są różne organy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi. Jako podstawy skargi kasacyjnej przytoczono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy, polegającej na naruszeniu prawa materialnego, zarzucono naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 4 i ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich nieuwzględnienie oraz art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że zjazd nie jest obiektem transportu drogowego. Z kolei w zakresie podstawy, polegającej na naruszeniu przepisów postępowania, zarzucono mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie całokształtu stanu prawnego i pominięcie w uzasadnieniu wyroku zarzutów sformułowanych przez skarżącego w zakresie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szczególności zarzucono, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie rozstrzygnął zasadności zarzutów w zakresie naruszenia przez organy wydające zaskarżone postanowienia, przepisów art. 11d ust. 1 pkt 4, ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wymienione przepisy nakładają na inwestora obowiązek określenia we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmian w zakresie dotyczącym infrastruktury zagospodarowania terenu, które to wymuszają na składającym wniosek uwzględnienia również zjazdów. Przebudowa, bądź też budowa zjazdów, jest bowiem następstwem rozbudowy drogi krajowej. Pominięcie tego prowadziłoby do sformułowania niepełnego wniosku, co skutkowałoby niewydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nadto, wnioskodawca musi w złożonym wniosku uwzględnić interesy osób trzecich, które zostają naruszone w następstwie prowadzonej inwestycji drogowej i które to organ administracji, musi uwzględnić przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednocześnie, jak wskazano, przepisy powołanej ustawy określają właściwość rzeczową organów wskazując, iż organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg krajowych i wojewódzkich jest wojewoda. Z tych też względów zarządca drogi, mając na uwadze obowiązki wynikające z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest zobowiązany do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla całości inwestycji. Nie uwzględnienie we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wszystkich wymogów przewidzianych przepisami powołanej ustawy, stanowi o wadliwości tego wniosku pod względem formalnym. Odnosząc się do art. 82 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, określającego wojewodę jako organ administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji, wskazano, że zjazd jest obiektem służącym do transportu drogowego, który zgodnie z tym przepisem winien podlegać w zakresie właściwości rzeczowej, w związku z rozbudową drogi krajowej - wojewodzie. Stwierdzono przy tym, że przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwo sądowe rozstrzyga, że zjazd, nie jest częścią drogi i nie służy do jej utrzymania, jednakże nie rozstrzyga, czy zjazd nie jest obiektem budowlanym służącym do transportu drogowego. W związku z tym uznano, że przytoczone orzecznictwo sądowe, nie może mieć zastosowania w pełnym zakresie w niniejszej sprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności usprawiedliwiona jest jej podstawa, dotycząca naruszenia prawa materialnego. Uznając tę podstawę za usprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mankamenty w jej przytoczeniu są oczywistymi omyłkami, które nie uniemożliwiają rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach zakreślonych tą podstawą. Przytaczając wskazaną podstawę skargi kasacyjnej powołano m.in. art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), co jest oczywistym błędem, gdyż z dalszych wywodów wynika, że chodzi o art. 82 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Nie powołano też wprost art. 11a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 193 z 2008 r., poz. 1194 ze zm.). Niemniej z przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia jasno wynika, że zagadnieniem, przedstawionym sądowi drugiej instancji jest problem właściwości organu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dotyczącej drogi krajowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano bowiem, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "określają właściwość rzeczową organów, wskazując, iż organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg krajowych i wojewódzkich jest wojewoda." Mając na uwadze tak przytoczoną podstawę skargi kasacyjnej odnoszącą się do naruszenia prawa materialnego Sąd uznał, że jest ona usprawiedliwiona, gdyż organy administracji i następnie Sąd administracyjny pierwszej instancji nie dostrzegły, że sprawa nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę lub przebudowę zjazdu, lecz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W sprawie nie miał więc zastosowania ogólny przepis art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, lecz szczególny przepis art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sprawie niezasadnie w związku z tym odwoływano się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, według których od dnia 9 grudnia 2003 r., to jest od wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953), organem właściwym do rozpoznania zgłoszenia rozbudowy zjazdu z drogi publicznej - krajowej jest starosta. Orzeczenia te dotyczyły bowiem innej sytuacji, mianowicie realizowania inwestycji związanej jedynie z budową lub przebudową zjazdu. W rozpoznawanej sprawie chodzi zaś o przebudowę drogi, w ramach której następuje także przebudowa zjazdów – przebudowę drogi, co istotne, realizowaną na podstawie ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której przepisy niezależnie od Prawa budowlanego, regulują właściwość organów. Uregulowanie tej właściwości ma miejsce w art. 11a ust. 1 powołanej ustawy, którego treść nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi krajowej organem pierwszej instancji jest wojewoda. Brak przy tym podstaw w tej ustawie, aby z pojęcia inwestycji drogowej wyłączać zjazdy z drogi. Odwołanie się poprzez art. 1 ust. 1 powołanej ustawy do definicji drogi publicznej zawartej w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.), która zgodnie z powołanymi orzeczeniami nie obejmuje zjazdów z drogi, nie jest wystarczające, gdyż nie uwzględnia innych argumentów. Nie uwzględnia tego, że zgodnie z ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ma charakter zezwolenia zintegrowanego – zawiera w sobie szereg rozstrzygnięć od przeznaczenia terenu i jego podziału, poprzez wywłaszczenie do udzielenia pozwolenia na budowę. To i szereg innych regulacji powołanej ustawy ma na celu przyspieszenie realizacji inwestycji z zakresu dróg publicznych. Sprzeczne z tak określoną ideą powołanej ustawy byłoby wyłączanie do odrębnego postępowania z inwestycji drogowej zjazdów z drogi publicznej. Zauważyć w tym miejscu należy, że powołane przez skarżącego przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie dotyczące wprawdzie wprost właściwości organów, są potwierdzeniem tej tezy. Należy też mieć na uwadze, w szczególności w kontekście powołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi się, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, zarządca drogi jest zaś – stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - jedynym podmiotem, który może inicjować postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jest to w kontekście powołanych orzeczeń istotne, gdyż orzeczenia te dotyczyły innej sytuacji, mianowicie budowy lub przebudowy zjazdu nie przez zarządcą drogi, lecz przez właściciela nieruchomości przyległej do drogi. To wszystko prowadzi do wniosku, że w przypadku realizacji inwestycji drogowej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organu pierwszej instancji właściwy stosownie do art. 11a ust. 1 tej ustawy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest właściwy także w sprawie objętej tą inwestycją drogową budowy lub przebudowy zjazdów z tej drogi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny omówioną podstawę skargi kasacyjnej uznał za usprawiedliwioną. Jednocześnie Sąd uznał, że podstawa skargi kasacyjnej, mająca według autora skargi kasacyjnej odnosić się do naruszenia przepisów postępowania, też w istocie dotyczy naruszenia prawa materialnego o czym świadczy powołanie przy jej przytoczeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), który dotyczy stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji naruszeń prawa materialnego. Przepis ten został co prawda powołany w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże nie wykazano na tyle ważkich naruszeń tego przepisu, aby mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć też należy, że z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika istotne w sprawie ustalenie, mianowicie to, że sprawa dotyczyła zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w rozumieniu ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W związku z tym zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego i stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, co sprawia, w myśl art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Uchylając zatem zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Łódzkiego, gdyż zostały one wydane z naruszeniem art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, polegającym na błędnym przyjęciu, że nie Wojewoda a Starosta jest właściwy w sprawach przebudowy zjazdów, objętych inwestycją drogową, polegającą na przebudowie drogi krajowej. Uwzględniając skargę kasacyjną oraz skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 oraz art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji, którego czynność zaskarżono, na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania za obie instancje, na które złożyły się wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną (180 zł) oraz wpis od skargi przed Sądem pierwszej instancji (100 zł).