II OSK 1353/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 662/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w trakcie realizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze z [...] lipca 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 2650 (dwa tysiące sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 lutego 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 662/09 ze skargi [...] Spółki z o.o. w Warszawie na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] września 2009 r. o nałożeniu na skarżącego kary z powodu odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Na skutek wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze przeprowadził kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Po przeprowadzeniu tej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze postanowieniem z [...] lipca 2009 r. wymierzył skarżącemu karę w wysokości 7.500 zł ustalając, że wbrew ustaleniom i warunkom pozwolenia na budowę nie wykonano jednego z dwóch kontenerów technicznych oraz nie zainstalowano trzech anten radioliniowych. Odstępstwa te zakwalifikowano jako dotyczące projektu zagospodarowania działki (niewybudowanie kontenera technicznego) oraz projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie urządzeń budowlanych (niezamontowanie trzech anten radioliniowych) i wskazano art. 59a ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 lit. d Prawa budowlanego. W zażaleniu na to postanowienie skarżący, twierdząc, że inwestycja polegała na budowie wieży, na której zamontowano anteny, wywodził, iż organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do kontrolowania zamontowania tych anten, gdyż montowanie urządzeń technicznych, którymi anteny są, na obiekcie budowlanym nie wymaga pozwolenia na budowę. Odnośnie do niewykonania jednego kontenera technicznego skarżący podniósł, że pozwolenie na budowę dotyczyło tylko jednego kontenera technicznego. Wyjaśnił, że wprawdzie w projekcie budowlanym zaznaczono dwa kontenery techniczne, jednakże miało to charakter informacyjny, gdyż jeden z nich wyrysowano linią przerywaną i dopisano przy nim słowo "rozbudowa". Rozpoznając zażalenie skarżącego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu postanowieniem z [...] września 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, zgadzając się nim, że niewykonanie drugiego kontenera stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki. Jednocześnie organ odwoławczy przyjął, że niewykonanie trzech anten radioliniowych nie stanowi podstawy wymierzenia kary, zaznaczając, że również organ pierwszej instancji karę wymierzył jedynie z powodu niewykonania kontenera technicznego. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący twierdził, że pozwolenie na budowę dotyczyło tylko jednego kontenera technicznego oraz że drugi miał być wybudowany w następnym etapie na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę. W związku z tym, jak twierdził, w projekcie zagospodarowania działki przedstawiono całe zamierzenie inwestycyjne, zaznaczając linią przerywaną oraz dopiskami "rozbudowa" i "ext." przy drugim kontenerze, że będzie on realizowany później. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji przyjął, że zgodnie z udzielnym skarżącemu pozwoleniem na budowę miał on wybudować stację bazową telefonii komórkowej z dwoma kontenerami technicznymi, a nie jednym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wynika to z tego, że w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla tego zamierzenia inwestycyjnego przewidziano budowę dwóch kontenerów technicznych, zaś pozwolenie na budowę musi być zgodne z tą decyzją. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji wskazuje na to wyrysowanie na stronie 48 projektu budowlanego fundamentów pod dwa kontenery techniczne. Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, że dokumentacja projektowa nie odpowiada wymogom stawianym przez prawo i użyte oznaczenia graficzne oraz wyjaśnienia opisowe nie umożliwiają jednoznacznego odczytania projektu budowlanego. Także, jak wskazał, z decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika, aby pozwolenie to dotyczyło jednego kontenera. Sąd stwierdził przy tym, że inwestycja powinna być w osnowie pozwolenia na budowę opisana w wyczerpujący i konkretny sposób, nie wymagający dodatkowych wyjaśnień czy też analizy projektu budowlanego. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 59f ust 1 w zw. z art. 59a ust 2 Prawa budowlanego, polegające na uznaniu, że zgodne z prawem było rozszerzenie zakresu kontroli o kontener techniczny, na budowę którego inwestor nie uzyskał pozwolenia, art. 33 ust 1 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, polegające na nieuwzględnieniu prawa skarżącego do etapowania zamierzenia budowlanego i wyciąganie wobec niego niekorzystnych konsekwencji z powodu, wymaganego przepisami prawa, przedłożenia projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego, w tym również przewidywanej rozbudowy oraz § 6 ust 3 i § 12 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, polegające na nieuwzględnieniu określonych w nich zasad odczytywania projektu budowlanego. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący m.in. twierdził, że budowa drugiego kontenera technicznego była planowana w przyszłości w związku z czym zaznaczano go w projekcie linią przerywaną, bądź dopiskiem "rozbudowa" lub "ext." Zaznaczając ten kontener techniczny w projekcie, jak wyjaśniono, kierowano się wymogiem określonym w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który zezwala na realizację zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, w części dotyczącej niektórych tylko obiektów, pod warunkiem jednakże, że projekt zagospodarowania działki zostanie sporządzony dla całego zamierzenia budowlanego. W oparciu o takie podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.). Powołane przepisy stanowią podstawę wymierzenia inwestorowi kary pieniężnej w razie stwierdzenia m.in., że wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę obiekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w tym pozwoleniu na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Projekt zagospodarowania działki lub terenu jest częścią projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), który - zgodnie z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego - podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest więc oczywiste, iż projekt budowlany, a zatem także projekt zagospodarowania działki lub terenu, zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowi element rozstrzygnięcia takiej decyzji – element określający w formie projektu zagospodarowania działki lub terenu uprawnienie inwestora, ale zarazem także jego obowiązki. Kara pieniężna, o której mowa, jest sankcją administracyjną stosowaną w razie niewłaściwego wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sankcja ta może być stosowana tylko wtedy, gdy zakres uprawnień i obowiązków jest jednoznacznie określony. Nie można sankcjonować wykonania obowiązków nieprecyzyjnie określonych. Mając to na uwadze zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji przekonanie, iż skarżący był zobowiązany do wybudowania dwóch kontenerów technicznych, a nie jednego, osiągnął nie po analizie wyłącznie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu zagospodarowania działki lub terenu. Do takiego przekonania doszedł w drodze wykładni, w której posłużył się decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcie w decyzji o pozwoleniu na budowę, ściślej w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, nie było więc precyzyjne. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdza, że projekt ten nie odpowiada wymogom prawa i jego część opisowa nie umożliwia jednoznacznego odczytania projektu budowlanego. Decyzja organu administracji była więc ułomna, gdyż nie można było na jej podstawie jednoznacznie określić zakresu uprawnień i obowiązków jej adresata (inwestora). Wobec takiej oceny decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nim projektu zagospodarowania działki nie było więc podstaw do sankcjonowania zachowania inwestora, mającego polegać na tym, że nie zachował wszystkich warunków i ustaleń tego projektu. Wymagane zachowanie inwestora nie było bowiem ściśle określone. Nie można było tego zachowania sankcjonować także dlatego, że to z winy organu administracji doszło do nieprecyzyjnego określenia uprawnień i obowiązków. Wyłącznie od organu administracji zależało sformułowanie sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę i umieszczenie tam krótkiego opisu inwestycji, wskazującego, że budowie podlegają dwa kontenery techniczne. Jedynie tego organu rzeczą było też dopilnowanie, aby inwestor złożył jednoznacznie sformułowany projekt zagospodarowania działki lub terenu. W końcu zauważyć należy, że przekonujące jest wyjaśnienie skarżącego, że dostatecznie wyraźnie w projekcie zagospodarowania działki zaznaczone, że jeden z kontenerów technicznych miał być budowany później. Nie inaczej należy interpretować oznaczenie jednego z kontenerów linią przerywaną i dopisywanie przy nim słów "rozbudowa" i "ext." W tych okolicznościach nie było podstaw do zastosowania art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zastosowania powołanych przepisów jest zasadny. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego i jeden z nich okazał się zasadny, zachodzą podstawy do zastosowania art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając to na uwadze NSA uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz rozpoznał skargę, co polegało na uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia organu odwoławczego i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, które zostały wydane z istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę oraz wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania za obie instancje, mając na uwadze, że w sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie określające należność pieniężną, co spowodowało zastosowanie § 6 pkt 4 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie Opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).