II SA/Wr 662/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w trakcie realizacji inwestycji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. stosując przepis art. 57 ust. 6, art. 59 g, i art. 83 ust. 1 – ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 i art. 124 kodeksu postępowania administracyjnego wymierzył inwestorowi – P. Spółce z o.o. z siedzibą przy A. J. [...] w W. karę w wysokości 7500 zł (siedem tysięcy pięćset złotych) z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego – stacji bazowej telefonii komórkowej w L., na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym[...], realizowanej na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...]r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę. W osnowie postanowienia organ orzekający wskazał również sposób i termin uiszczenia kary oraz zamieścił pouczenie, że wpływ z kary stanowi dochód budżetu państwa, a nieuiszczenie kary w terminie spowoduje wyegzekwowanie jej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadniając postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. wyjaśnił, że w dniu [...] roku na wniosek pełnomocnika inwestora P. Sp. z o.o. z/s przy Al. J. [...] w W. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w L., na działce według ewidencji gruntów nr [...] i w dniu [...] r. została przeprowadzona obowiązkowa kontrola budowy. W trakcie obowiązkowej kontroli budowy, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. oraz wykonania urządzeń budowlanych (art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2d ustawy – Prawo budowlane). W ramach zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu nie wykonano jednego kontenera technicznego - co stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5 pkt 1 powoływanej ustawy). W ramach zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym, w zakresie wykonania urządzeń budowlanych nie zainstalowano trzech anten radioliniowych. Według oświadczenia pełnomocnika inwestor zrezygnował z zainstalowania trzech anten radioliniowych, a także nie wykonał drugiego kontenera technicznego oznaczonego w zatwierdzonym projekcie linią przerywaną i opisanego jako rozbudowa, gdyż te prace przewiduje wykonać w nieokreślonym terminie późniejszym na podstawie oddzielnego pozwolenia na budowę - rozbudowę. Wrysowany w projekcie budowlanym kontener (rozbudowa) ma w ocenie pełnomocnika inwestora charakter tylko informacyjny. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający przywołał przepisy art. 57 ust. art. 59 f ust. 1 i art. 59 g ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz podał, że przedmiotowy obiekt został zakwalifikowany do kategorii XXIX, a współczynnik tej kategorii obiektu (k) wynosi 10, natomiast jako współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) przyjęto 1,5 ze względu na wysokość, która wynosi 50,00 m. Następnie organ podał, że analiza zatwierdzonego projektu budowlanego nie wykazała, aby projektant zarówno w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu jak i w części opisowej wskazał drugi kontener jako realizowany odrębnym opracowaniem – pozwoleniem bądź w terminie późniejszym. Ponadto wyjaśnił, że zmiana zagospodarowania działki lub terenu stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36 a ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane), a zgodnie z art. 36 a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zaskarżając w toku instancyjnym opisane powyżej postanowienie pełnomocnik P. Spółki z o.o. wniósł o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji oraz wstrzymanie wykonania postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik Spółki podniósł m.in., że bezsporna jest okoliczność, iż na budowę wieży o wysokości 50 metrów wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustawodawca sam bowiem zakwalifikował wolno stojące maszty antenowe do kategorii budowli, która z kolei stanowi obiekt budowlany zgodnie z definicjami Prawa budowlanego (art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit b). Nie ulega zatem wątpliwości, że organ architektoniczno - budowlany zobligowany był do kontroli zgodności wykonania wieży z projektem architektoniczno - budowlanym (art. 59a ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane), a kontrola nie wykazała żadnych niezgodności w tym zakresie. Jednak organ nałożył na inwestora karę uznając za istotne odstępstwo od projektu zamontowanie mniejszej ilości anten radioliniowych niż to wynika z wniosku, a także nie zamontowanie kontenera technicznego. Zdaniem inwestora organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnienia do kontrolowania przedsięwzięcia pod kątem ilości zamontowanych na wieży anten, bowiem zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 15 - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Urządzeniami, o których mowa w przytoczonym wyżej artykule z całą pewnością są anteny radioliniowe i sektorowe. Definicja zawarta w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, iż przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Tak więc każde urządzenie budowlane jest zarazem urządzeniem technicznym, ale nie każde urządzenie techniczne jest urządzeniem budowlanym. Z kolei urządzenia techniczne podzielić można na dwie grupy: 1) stanowiące części budowlane (np. fundamenty) i 2) niebudowlane, do których zaliczamy m.in. zestaw urządzeń nadawczo odbiorczych. Zdaniem pełnomocnika mając powyższe na uwadze, zgodnie z dyspozycją normy art. 30 ust 3 lit c (w dacie wydania pozwolenia na budowę ten przepis obowiązywał) wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, zatem inwestor planując realizację przedmiotowego przedsięwzięcia miał dwie możliwości, mianowicie: 1) mógł wystąpić odrębnie o wydanie pozwolenia na budowę wieży i odrębnie zgłosić montaż urządzeń antenowych, albo 2) wnieść o wydanie pozwolenia na budowę dla całego przedsięwzięcia. Z faktu wybrania przez inwestora drugiego rozwiązania nie można wyciągać wobec niego negatywnych konsekwencji. Gdyby bowiem Spółka zgłosiła jedynie montaż anten nie byłoby to przedmiotem kontroli. W ocenie pełnomocnika za takim stwierdzeniem przemawia okoliczność, iż - zgodnie z art. 55 ustawy – Prawo budowlane – uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obciąża jedynie obiekty budowlane, których kategorie zostały dokładnie wskazane w tym przepisie. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy, inwestycja zrealizowana przez inwestora została zakwalifikowana przez Starostę K. do kategorii XXIX tj. wolnostojące kominy i maszty. Już z samego określenia kategorii obiektu budowlanego wynika, iż nie zawierają się w niej urządzenia antenowe, więc nie mogą one być objęte kontrolą, o której mowa w art. 59a ustawy – Prawo budowlane. Zatem organ przekroczył swoje kompetencje. Takie stanowisko podziela także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W decyzji z [...] roku ([...] ) zwrócił on uwagę, iż "(...) za budowlę nie uznaje się całej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się m.in. z masztów i urządzeń antenowych, a jedynie jej części budowlane, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową." W konsekwencji Inspektor wskazał, że "obiektem budowlanym wymagającym uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie jest zatem wyłącznie wieża antenowa, albowiem w przypadku zakończenia inwestycji polegającej na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń, o których mowa w art. 30 ust 1 pkt 3 lit c Prawa budowlanego, inwestor nie będzie zobowiązany do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, ani do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". Reasumując organ podkreślił, że "nie można zatem podzielić stanowiska (...), iż realizacja mniejszej liczby anten stanowi odstępstwo od projektu budowlanego." W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik Spółki oświadczył również, że inwestor nie zgadza się z twierdzeniem, jakoby nie wykonanie jednego kontenera technicznego stanowiło o niezgodności projektu budowlanego z zagospodarowaniem działki. Wprawdzie Spółka zamieściła w części rysunkowej projektu informację na temat planowanej w przyszłości rozbudowy stacji tj. budowy dodatkowego kontenera technicznego, co zostało oznaczone przerywaną linią, bądź wyraźnym dopiskiem "rozbudowa", ale miało to charakter czysto informacyjny. Inwestor wnioskował o pozwolenie na budowę stacji z jednym kontenerem i uzyskał pozwolenie na budowę tylko w takim zakresie. Realizacja drugiego stanowiłaby zatem budowę w tej części bez pozwolenia, a więc byłaby w istocie działaniem w warunkach samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy wyjaśnił, że pozwolenie na użytkowanie jest udzielane przez właściwy organ, który badając materiał dowodowy stwierdza spełnienie przez inwestora wszystkich obowiązków ciążących na nim z mocy art. 57 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 59a ust. 1 tej ustawy właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Natomiast zgodnie z art. 59a ust. 2 kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 wymierza się karę stanowiąca iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). W myśl art. 59 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Zdaniem organu odwoławczego należy się zgodzić z twierdzeniem organu I instancji, iż z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty K. z dnia [...] r. Nr[...], projektu budowlanego nie wynika, że drugi kontener techniczny ujęty w projekcie nie jest częścią inwestycji realizowanej w ramach tego projektu, lecz ma być zrealizowany w terminie późniejszym na postawie innego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym niewykonanie drugiego kontenera technicznego stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu działki. Ustawa Prawo budowlane dopuszcza udzielenie pozwolenia na użytkowanie części inwestycji, która może być samodzielnie użytkowana. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie może być wszczęte tylko na wniosek inwestora i od woli inwestora zależy w jakim zakresie postępowanie ma być prowadzone. Oznacza to, że jeżeli inwestor wystąpi o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części inwestycji, składając kompletny wniosek, właściwy organ będzie uprawniony do wypowiedzenia się jedynie co do części obiektu budowlanego określonej we wniosku. Obowiązkowa kontrola budowy, o której mowa w art. 59a ustawy – Prawo budowlane będzie obejmowała sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie objętym wnioskiem inwestora. W przedmiotowej sprawie obowiązkowa kontrola budowy dotyczyła zgodności całości zrealizowanego obiektu z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponieważ w toku obowiązkowej kontroli stwierdzono niewykonane jednego z dwóch przewidzianych w projekcie kontenerów technicznych, co stanowi nieprawidłowość wymienioną w art. 59f ust. 1 należało wymierzyć inwestorowi karę. W ocenie organu nie wykonanie trzech anten radioliniowych ujętych w zatwierdzonym projekcie budowlanych nie stanowi nieprawidłowości, o której mowa w art. 59 f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Anteny nie są bowiem urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, czyli urządzeniami technicznymi zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Anteny są niewątpliwie urządzeniami technicznymi lecz nie stanowią urządzeń budowlanych. Anteny nie służą funkcjonowaniu masztu antenowego, lecz to maszt służy do instalowania na nim anten. Wykonanie anten nie może być zatem przedmiotem kontroli o której mowa w art. 59a ust. 2 ustawy. Jednocześnie należy wyjaśnić, odpowiadając na zarzuty odwołania, że kara została wymierzona przez organ I instancji tylko za niewykonanie kontenera technicznego przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a nie wspomnianych anten, co wyraźnie wynika z treści zaskarżonego postanowienia jak również z pisma przewodniego do zażalenia. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że kara z tytułu nieprawidłowości w trakcie realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w L., na działce nr [...] została wymierzona i obliczona prawidłowo. Zasadność postanowienia wydanego przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego zakwestionowała P. Spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi pełnomocnik Spółki zarzucił zaskarżonemu postanowieniu uchybienie: 1. przepisom art. 59f ust 1 w zw. z art. 59a ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, polegające na nieprawnym rozszerzeniu kategorii przedmiotowej kontroli o kontener techniczny, na budowę którego inwestor nie uzyskał pozwolenia, 2. przepisom art. 33 ust 1 p. bud. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, polegające na pozbawieniu inwestora uprawnienia do etapowania zamierzenia budowlanego, poprzez wyciąganie wobec niego niekorzystnych konsekwencji za - wymagane przepisami prawa - przedstawienie projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego, w tym również przewidywanej rozbudowy, 3. przepisom § 6 ust 3 i § 12 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, polegające na odczytywaniu przez organ projektu budowlanego wbrew zasadom określonym w rozporządzeniu, tj. inaczej niż to było objaśnione w legendzie i opisane w części rysunkowej projektu, 4. przepisom art. 59 ust 2 i 3 p. bud., polegające na nie zastosowaniu ich, pomimo że w stosunku do drugiego z nich ustawodawca ustanowił obligatoryjny obowiązek organu. Powołując się na te zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku (sygn. akt:[...]) i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. z dnia [...] roku (sygn. akt:[...]), obu w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie skargi pełnomocnik wyjaśnił, że inwestor zamieścił w części rysunkowej projektu informację na temat planowanej w przyszłości rozbudowy stacji tj. budowy dodatkowego kontenera technicznego, co zostało oznaczone przerywaną linią lub dopiskiem "rozbudowa", "ext", ale nanosząc planowany na przyszłość kontener techniczny kierował się wymaganiami, jakie nakłada na niego art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z nim, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Inwestor jest jednak w takiej sytuacji zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Zamierzenie budowlane, którego podjęła się skarżąca, obejmowało więcej niż jeden obiekt budowlany. Co za tym idzie, skarżąca mogła wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę tylko dla wybranych przez siebie obiektów budowlanych, pod warunkiem że mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. P. sp. z o. o. skorzystała z tego uprawnienia i wniosła o wydanie pozwolenia na budowę stalowej wieży kratowej i jednego kontenera technicznego. Wynika to wyraźnie z części rysunkowej projektu budowlanego i opisu technicznego przedsięwzięcia, załączonego przez skarżącą do projektu. Pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał przy tym, że inwestor przedstawił linią przerywaną, bądź dopiskiem "rozbudowa", "ext", drugi kontener techniczny, który chciał wybudować w przyszłości na podstawie oddzielnego pozwolenia na budowę. Co za tym idzie projekt zagospodarowania działki obejmował zakres całego zamierzenia budowlanego, co stanowi warunek art. 33 ust 1 zd. 3 ustawy – Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącej podał, że zgodnie z § 6 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt budowlany należy opracować w języku polskim, stosując zasady wymiarowania oraz oznaczenia graficzne i literowe określone w Polskich Normach lub inne objaśnione w legendzie, zatem organ zobowiązany jest odczytywać projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania przestrzeni czy projekt architektoniczno-budowlany w zgodzie z przyjętym przez inwestora i objaśnionym w legendzie znaczeniem. Zdaniem pełnomocnika nie można zarzucić skarżącej, iż przyjęte przez nią oznaczenia wprowadzały lub mogły wprowadzić w błąd, przy interpretacji zakresu objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżąca za każdym razem wskazywała, iż drugi kontener techniczny jest dopiero planowany. Nie można bowiem uznać, że inwestor chciał rozbudować (takim określeniem posługiwał się w legendzie) stację, która jeszcze nie istniała. Ponadto wskazał, iż § 12 ust 2 przywołanego wyżej rozporządzenia przesądza, że to oznaczenia graficzne i oznaczenia opisowe., zawarte w części rysunkowej projektu, wyznaczają sposób jednoznacznego odczytania projektu. Tym bardziej niezrozumiałym pozostaje dla skarżącej uznanie przez organ - pomimo wyraźnych opisów, legendy itd. - drugiego kontenera jako objętego zakresem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W zakończeniu skargi pełnomocnik podkreślił, że skarżąca wnioskowała o pozwolenie na budowę stacji z jednym kontenerem i uzyskała pozwolenie na budowę tylko w takim zakresie. Realizacja drugiego kontenera stanowiłaby zatem budowę w tej części bez pozwolenia, a więc byłaby w istocie działaniem w warunkach samowoli budowlanej. Niezależnie od przedstawionej argumentacji zarzucił, że art. 59 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane daje organowi możliwość, a w drugiej sytuacji wręcz zobowiązuje organ do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w sytuacji, gdy obiekt ten wymaga wykonania pewnych robót budowlanych. W związku z tym – zdaniem pełnomocnika – właściwy organ powinien przede wszystkim rozważyć zobowiązanie skarżącej do wykonania drugiego kontenera. W ocenie pełnomocnika skarżącej Spółki organ orzekający nie wykazał jakiejkolwiek niezgodności prowadzenia budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i z tego względu powinien był udzielić P. pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2010r. pełnomocnik organu podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa procesowego lub materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tych względów brak było przesłanek do uwzględnienia skargi. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Regulują one m.in. tryb uzyskiwania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu poprzedzających podjęcie orzeczenia w tym przedmiocie. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie, które Sąd w składzie orzekającym podziela, postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, na którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób zgodny z prawem oraz – stosownie do przepisu art. 57 ustawy – Prawo budowlane – stwierdza tożsamość wybudowanego obiektu z określonym w decyzjach wydanych na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego (decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę) zarówno co do parametrów technicznych, jak i funkcji. Uznano przy tym, że narusza przepis art. 57 i art. 59 ustawy – Prawo budowlane decyzja pozwalająca na użytkowanie innego obiektu niż ten, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 225/05, Lex nr 191341, wyrok NSA z dnia 10 marca 2006r., sygn. akt II OSK 617/05, Lex nr 198201). Należy zatem uznać, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie musi dotyczyć tego samego obiektu, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Przedmiotowa inwestycja kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego była realizowana na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] r. Nr[...], udzielającej pozwolenia na budowę, po uprzednim określeniu warunków jej lokalizowania w decyzji Wójta Gminy K. G. z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zważyć też należy, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę dla inwestycji celu publicznego (lub zatwierdzenie projektu budowlanego dla takiej inwestycji odrębną decyzją) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w powołanym przepisie ustala się na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stanowiącej formę decyzji o warunkach zabudowy (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego. Warszawa 2004; E. Radziszewski: Prawo budowlane, Komentarz i przepisy. Warszawa 2006). Istotne w związku z tym jest, że w pkt 1 wskazanej wcześniej ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. G. Nr [...] z dnia [...] r., oznaczonym jako "Rodzaj inwestycji – obiekty infrastruktury technicznej" lokalizowaną inwestycję określono jako dotyczącą budowy stacji bazowej[...]L., polegającej na posadowieniu dwóch kontenerów technologicznych wraz z urządzeniami; posadowieniem masztu telekomunikacyjnego o wysokości 60 m n.p.t. (wysokość została zmieniona decyzją Wójta Gminy K. G. z dnia [...]r. Nr [...] na 50 m n.p.t.) wraz z systemem antenowym na działce nr[...], budowa przyłącza energetycznego przez działki nr [...] dr, [...] dr i [...] we wsi L. Należy też zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Starosty K. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zamieszczone jest stwierdzenie o zgodności przedłożonego projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wobec treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane uprawnione jest twierdzenie, że udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę obejmowało dwa kontenery typu GB Garaże 10 Jt. Opisowi zawartemu w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego odpowiada także sposób zilustrowania inwestycji przyjęty w części graficznej projektu budowlanego przedstawionego do zatwierdzenia wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W toku prowadzonych w sprawie czynności wyjaśniających Sąd zwrócił też uwagę, że na str. 48 projektu budowlanego zamieszczone jest zalecenie wykonania dwóch sztuk fundamentu pod kontener. Zdaniem Sądu dokumentacja projektowa – wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej Spółki – nie odpowiada wymogowi § 12 ust. 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i poprzez oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe nie umożliwia jednoznacznego odczytania projektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego posiadający kompetencję do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego prowadząc czynności wyjaśniające, poprzedzające wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest ani uprawniony ani zobligowany do dokonywania oceny prawidłowości projektu budowlanego, bowiem jest to domena organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zakres czynności organu orzekającego w sprawie pozwolenia na użytkowanie określa w sposób wyczerpujący przepis art. 59 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Inwestycja zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być opisana w osnowie decyzji w sposób wyczerpujący i konkretny, nie wymagający dodatkowych wyjaśnień czy analizy treści lub zawartości projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do niej. Z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie wynika, aby udzielanym pozwoleniem na budowę objęty był jeden kontener, co pozwalałoby uznać rację pełnomocnika inwestora, co do tego, że drugi kontener miał być realizowany w przyszłości na podstawie oddzielnego pozwolenia na budowę (str. 4 skargi). W treści omawianej decyzji Starosty K. brak jest jakiegokolwiek sformułowania pozwalającego uznać ograniczenie zakresu przedmiotowego udzielonego pozwolenia do obiektów wskazywanych przez pełnomocnika. Należy zatem przyjąć, że dotyczy ono – tak jak decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego – m.in. dwóch kontenerów. Zdaniem Sądu wskazuje na to również powoływany przez pełnomocnika skarżącej Spółki przepis art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w którym ustawodawca zezwala właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej na udzielenie pozwolenia na budowę dotyczącego tylko wybranych przez inwestora obiektów, mimo przyjęcia w ust. 1 powoływanego przepisu zasady, zgodnie z którą pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Nie można też – mimo zapewnień pełnomocnika skarżącego inwestora – odczytać projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego element dokumentacji projektowej w sposób sugerowany przez pełnomocnika tzn. jako odnoszący się do jednego tylko kontenera, który miał być faktycznie zrealizowany na podstawie pozwolenia, o które ubiegał się inwestor. W uznaniu Sądu kwestionując przyjętą w postępowaniu instancyjnym ocenę organów nadzoru budowlanego, co do zaistnienia nieprawidłowości obligujących do wymierzenia kary na podstawie art. 59 f ustawy – Prawo budowlane, nie można skutecznie powoływać się na treść przepisu § 8 ust. 3 pkt 8 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w którym przyjmuje się powinność określenia w projekcie zagospodarowania terenu (działki) "w razie potrzeby" rezerwy i podziału terenu wynikającego z programu całego zamierzenia budowlanego oraz przewidywanej rozbudowy, a nie uwzględnienia w projekcie obiektów, o które inwestor zamierza uzupełnić, czy rozbudować inwestycję, będącą przedmiotem opracowania projektowego. Fakt zamieszczenia w projekcie zagospodarowania terenu dwóch kontenerów jako elementów inwestycji objętej pozwoleniem Starosty K. z dnia [...] r. Nr [...] w sposób zapewne niezamierzony potwierdza również pełnomocnik skarżącej Spółki wskazując na możliwość zastosowania przez organy orzekające w tej sprawie przepisu art. 59 ust. 2 lub ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, stanowiących, że: właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych; (ust. 2) i jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1 pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (ust. 3). Z treści przywołanych przepisów wynika – zdaniem Sądu – że regulacje dotyczą tylko przypadków niewykonania do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, części robót budowlanych zawierających się w jednym zamierzeniu inwestorskim, realizowanym na podstawie konkretnej decyzji. (Niezależnie od tego należy wyjaśnić, że roboty opisane w przywołanych powyżej przepisach nie mogą – w ocenie Sądu – polegać na realizowaniu odrębnego obiektu budowlanego). Argument pełnomocnika skarżącej Spółki wyprowadzony z treści przepisu art. 59 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane pozostaje zresztą w sprzeczności z powoływanym już wcześniej twierdzeniem zamieszczonym na str. 4 skargi o zamiarze realizowania w ramach rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej drugiego kontenera na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę. Stworzyłoby to taką sytuację, w której obiekt budowlany przed zrealizowaniem uzyskałby pozwolenie na użytkowanie. Bezspornym w sprawie jest, że inwestor korzystając z udzielonego mu decyzją Starosty K. z dnia[...] r. Nr [...] pozwolenia na budowę zrealizował jeden kontener, mimo uwzględnienia w projekcie zagospodarowania terenu dwóch kontenerów technologicznych, stosownie do treści decyzji Wójta Gminy K.G. z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W tych okolicznościach organy orzekające w administracyjnym postępowaniu instancyjnym prawidłowo uznały po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, że zaistniały nieprawidłowości w zakresie opisanym w przepisie art. 59a ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane tj. w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, co obligowało do wymierzenie kary na podstawie art. 59 f ust. 1-3 w związku z art. 59 g ustawy – Prawo budowlane. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia prawa przy ustalaniu wymiaru kary, której wyznaczniki przyjęte zostały zgodnie z powołanymi powyżej przepisami art. 59 f ust. 1-3. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej – zgodnie z przepisem art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B. 17.03.2010r.