I OSK 1121/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa P. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 553/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa P. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zapłaty odsetek oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 553/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. spółka z o.o. w R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zapłaty odsetek. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w R. orzekł o przyznaniu dozorcy P. spółka z o.o. w R. zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów wymienionych w wezwaniach w okresie od [...] lipca 2002 r. do [...] czerwca 2005 r., tytułem zwrotu wydatków koniecznych, związanych z wykonywanym dozorem oraz wynagrodzenia należnego za dozór pojazdów - w łącznej kwocie [...] zł., natomiast postanowieniem z tej samej daty o numerze [...] umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie o zapłatę ustawowych odsetek od kwot należnych z tytułu zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów, liczonych od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż postępowanie w tym zakresie było bezprzedmiotowe, albowiem z treści art. 102 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiącego podstawę zwrotu poniesionych wydatków koniecznych i wynagrodzenia za dozór, nie wynikał obowiązek zapłaty odsetek a to skutkowało brakiem podstaw do orzekania w powyższym zakresie przez organ likwidacyjny. Rozpatrując sprawę w trybie instancji, na skutek zażalenia złożonego przez P. spółka z o. o. w R., Dyrektor Izby Skarbowej w R. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w świetle art. 102 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak jest podstawy prawnej do przyznania dozorcy odsetek za opóźnienie w zapłacie wynagrodzenia za dozór pojazdów. Skoro zaś brak jest przepisów dotyczących uregulowania kwestii odsetek od nieterminowej wypłaty wynagrodzenia za dozór oraz zwrotu wydatków koniecznych, związanych z wykonywaniem dozoru, to za zasadne uznano umorzenie w tym zakresie postępowania. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie również przepisy prawa cywilnego, Dyrektor Izby Skarbowej w R. powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 2007 r. ( sygn. akt III CZP 47/07, LEX nr 270447) w której wyrażono pogląd, iż stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowywanie na parkingu usuniętych z drogi pojazdów, jest typowym stosunkiem administracyjno-prawnym, powstałym na skutek władczych działań administracji. Na wyżej przedstawione postanowienie P. spółka z o.o. w R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzuciła organom naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 455 i art. 481 § 1 k.c. Odpowiadając na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej w R. wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że nie była ona uzasadniona. Przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – jak wywodził Sąd – nakłada bowiem na organ egzekucyjny jedynie obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, chyba, że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Odsetki od nieuiszczonych kwot, będących wydatkami oraz wynagrodzeniem, nie są zaś składnikiem żadnego z tych świadczeń. Są one świadczeniem ubocznym względem świadczenia głównego, które stanowi właściwy przedmiot zobowiązania. Wynika ono z korzystania z pieniędzy lub innych rzeczy określonych rodzajowo. Sąd Wojewódzki uznał też, że w rozpatrywanej sprawie nie mogło być mowy o naruszeniu przepisów kodeksu cywilnego w postaci art. 455 w zw. z art. 481 § 1, bowiem organ nie mógł ich stosować, jako że nie stanowią one materii prawa administracyjnego i nie są także objęte zakresem art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konkluzji, Sąd pierwszej instancji przyjął, że o ile słuszne jest stanowisko, co do stosowania przepisów kodeksu cywilnego do stosunku przechowania (dozoru pojazdu), to brak było podstaw do uznania, że administracyjny charakter mają, w tej sytuacji prawnej, jej wszystkie aspekty. Przepisy kodeksu cywilnego wskazują jedynie, jak należy oceniać sam stosunek dozoru, a odsetki nie stanowią tego stosunku. Sąd Wojewódzki podkreślił także, że w postępowaniu administracyjnym ustalenie odsetek jest możliwe tylko w sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi a zatem ograny orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, iż postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia odsetek było bezprzedmiotowe. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. spółka z o.o. w R. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie w szczególności: 1. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem wyjątkowym nie podlegającym regułom prawa cywilnego ( w zakresie należnych odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie), 2. art. 455 k.c. w związku z art. 481 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyznania dozorcy należnych mu odsetek ustawowych za nieterminowe regulowanie należności, 3. naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne P. spółka z o.o. w R. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że analizowana sprawa była sprawą z pogranicza prawa administracyjnego oraz cywilnego. Choć bowiem przedmiotowe zagadnienia są zagadnieniami normowanymi przez przepisy prawa administracyjnego to charakter tych stosunków pozostaje nadal cywilnoprawny. W związku z tym, regulacja prawa administracyjnego nie wydaje się być dla tych stosunków wystarczająca i z tego powodu zastosowanie do przedmiotowej sytuacji mają również przepisy prawa cywilnego. Skarżący powołał się w tym miejscu na wyżej wymienioną uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 2007 r. w której Sąd ten kilkukrotnie wypowiadał się o zastosowaniu kodeksu cywilnego do powstałego stosunku prawnego, polegającego na przechowywaniu pojazdów. Wg skarżącego kasacyjnie, Skarb Państwa był zatem zobowiązany do zapłaty nie tylko kwoty, stanowiącej należność główną, ale także odsetek z powodu opóźnienia w płatności należności głównej. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa cywilnego ( art. 455 i art. 481 § 1 k.c. wywodzono, że żaden przepis nie wyłącza Skarbu Państwa z obowiązku wypłacenia odsetek w przypadku nieterminowego wypłacenia płatności. W ocenie skarżącego kasacyjnie oczywistym także było, iż regulacja zawarta w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest wystarczającym zapisem do unormowania przedmiotowych stosunków prawnych a więc z całą pewnością zastosowanie znajdują tu zapisy kodeksu cywilnego. Ponadto podniesiono, że skarżący kasacyjnie występował już dwukrotnie na drogę postępowania cywilnego w analogicznych sprawach z żądaniem zapłaty należności wraz z odsetkami wynikającym, z płatnego parkowania pojazdów na zlecenie Skarbu Państwa. Pozwy te zostały jednak odrzucone z uwagi na brak drogi sądowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w R. wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że ustalanie odsetek w postępowaniu administracyjnym jest możliwe jedynie w tych przypadkach, gdy przepis prawa administracyjnego tak stanowi. Przedmiotowa sprawa była zaś sprawa o charakterze administracyjno – prawnym, przez co przepisy prawa cywilnego nie miały w niej zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te jednak nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, dla którego wymogi formalne i materialne zostały określone w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Najistotniejszym jej elementem są podstawy kasacyjne i zarzuty. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 P.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie – na co słusznie zwrócił uwagę Dyrektor Izby Skarbowej w R. - wymogów zawartych w przepisie art. 174 p.p.s.a. dostatecznie nie spełnia. Nie tylko nie wskazuje konkretnych podstaw kasacyjnych, ale też przyjęty w niej sposób sformułowania zarzutów w znacznym stopniu ogranicza możliwość ich merytorycznego rozpoznania. Pomimo wskazanych wyżej uchybień podnieść należy, że powołane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy art. 455 w zw. z art. 481 § 1 kodeksu cywilnego, kształtują stosunki stron umowy na płaszczyźnie cywilnoprawnej (stanowią element prawa prywatnego) nie mogą zaś kształtować praw lub obowiązków w sferze publicznoprawnej. Należące do prawa publicznego - prawo administracyjne, w tym również postępowanie egzekucyjne w administracji, nie podlega modyfikacji ani ocenie przez pryzmat przepisów prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 roku, sygn. akt II FSK 1917/08). W świetle powyższego nie budzi więc zastrzeżeń stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, iż przepisy art. 455 k.c. w zw. z art. 481 § 1 k.c. nie stanowią materii prawa administracyjnego i nie są objęte zakresem art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej. Organ administracji publicznej w zaistniałej sytuacji nie mógł ich zastosować obok powołanego wyżej przepisu. Z uwagi na powyższe nie odnajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegający na niewłaściwym jego zastosowaniu. Nie budzi wszakże zastrzeżeń, iż Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni, a następnie subsumcji normy ujętej w przytoczonym przepisie, uznając, iż nie legitymuje ona organu do przyznania P. sp. z o.o. odsetek naliczonych od wynagrodzenia z tytułu przechowywania zajętej ruchomości oraz poniesionych w związku z tym wydatków, skoro żaden przepis prawa administracyjnego nie uprawniał Naczelnika Urzędu Skarbowego do wydania orzeczenia zgodnego z wysuniętym przez stronę żądaniem. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie budzi również żadnych zastrzeżeń, że przepis art. 102 § 2 powołanej wyżej ustawy w brzemieniu przytoczonym przez Sąd I instancji odnajdował zastosowanie do stosunków objętych stanami faktycznymi stanowiących podstawę wydanych przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego i Dyrektora Izby Skarbowej postanowień. Powołany przepis, w uwzględnionym przez Sąd Wojewódzki brzmieniu, obowiązywał już w tekście jednolitym ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ogłoszonym w dniu 29 kwietnia 1991 r. (DZ. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161), a więc jeszcze przed rozpoczęciem biegu okresu, za który skarżąca kasacyjnie domagała się zwrotu wydatków poniesionych przez nią w związku z dozorem wykonywanym nad opisanymi wyżej przytaczanych postanowieniach pojazdami oraz wynagrodzenia z tym związanego. Niezależnie od wadliwości konstrukcji skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga również to, że żądanie odsetek ustawowych przy braku wyraźnej dyspozycji zawartej w przepisach prawa administracyjnego zastrzeżone jest roszczeniem cywilnoprawnym do rozpoznania którego właściwym jest sąd powszechny, co niewadliwie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie oznacza to bezpodstawności żądania, a jedynie wskazuje na niewłaściwy sposób dochodzenia tych roszczeń. Przytoczonego wyżej stanowiska nie podważa twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż dotychczas dwukrotnie występował on na drogę postępowania cywilnego z roszczeniem o zapłatę od Skarbu Państwa na jego rzecz należności wraz z odsetkami wynikającymi z płatnego parkowania pojazdów na zlecenie Skarbu Państwa oraz, że w każdym z wymienionych przypadków złożone przez niego pozwy zostały odrzucone. Podkreślenia wszakże wymaga, że wskazywane przez P. sp. z o.o. roszczenia nie obejmowały żądania zapłaty wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, wynagrodzenia za dozór i odsetek z tego tytułu, które to roszczenia były przedmiotem wydawanych przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego (z dnia [...] grudnia 2008 r.) i Dyrektora Izby Skarbowej (z dnia [...] stycznia 2009 r.) z siedzibą w R. postanowień. Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie nie był zatem związany powołanymi przez P. sp. z o.o. orzeczeniami, w tym w szczególności w zakresie żądania przyznania skarżącej kasacyjnie należności ubocznych w powołanym wyżej zakresie. Trzeba także podnieść, iż powołane przez wymienioną spółkę orzeczenia sądów powszechnym są częściowo uzasadnione, nie ulega bowiem wątpliwości, iż należności, o których mowa w art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są przyznawane uprawnionemu podmiotowi w toku postępowania administracyjnego. Nie budzi również zastrzeżeń ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji zasadnie nie podważył rozstrzygnięć organów obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie żądanych przez P. sp. z o.o. odsetek. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w powołanej części winno skutkować jego umorzeniem. Nie był także uzasadniony zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż brak dopuszczalności dochodzenia odsetek od kwot stanowiących wydatki i wynagrodzenie za dozór pojazdów na drodze administracyjnej, nie świadczy o naruszeniu zasady równości. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w wyroku.