II SA/Wr 701/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 15 lutego 2008r. Nr XVII/118/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Goszcz w gminie Twardogóra I. stwierdza nieważność § 14 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że § 14 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu. Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego wniósł o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 15 lutego 2008 r. nr XVII/118/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Goszcz w gminie Twardogóra. Skarżący organ zarzucił zaskarżonemu postanowieniu uchwały, że stoi ono w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w studium Gminy Twardogóra. Zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu jako 1MNu dopuszcza się intensywność zabudowy do 40 %. Natomiast zgodnie z legendą mapy stanowiącej załącznik nr 5 do studium Gminy Twardogóra tereny MNu są to tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami i drobną wytwórczością. Stosownie do treści studium (Część II, Rozdział ust. 5 studium Gminy Twardogóra str. 76) intensywność zabudowy takich terenów nie powinna przekroczyć 30 %. Rada ustalając intensywność zabudowy dla terenów MNu na poziomie 40 %, przekroczyła zatem próg ustalony w studium Gminy Twardogóra. Działanie takie stanowi naruszenie art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wedle którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wykazany przepis należy interpretować w powiązaniu z art. 28 ust. 1, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wykazana niezgodność § 14 ust. 2 pkt 5 uchwały nr XVII/118/08 z ustaleniami studium stanowi niewątpliwie naruszenie wskazanych przepisów ustawy. Ponadto regulacja wprowadzona przez radę stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy obowiązek stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami studium stwierdza rada gminy. Brak stwierdzenia takiej zgodności jak również podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo niezgodności jego postanowień z ustaleniami studium (jak to ma miejsce w omawianym przypadku) stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest sankcja przewidziana przez wskazany wyżej art. 28 ust. 1 ustawy. Po zapoznaniu się ze skargą Wojewody Dolnośląskiego Rada Miejska w Twardogórze uchwałą z dnia 17 grudnia 2009r. Nr XXXVI.248.09 uznała ją za zasadną i zobowiązała Burmistrza Miasta i Gminy Twardogóra do sporządzenia i udzielenia odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że skarga merytorycznie jest zasadna. Jednakże wnosi o oddalenie skargi ze względu na podjęte przez Radę Miejską działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie, albowiem w dniu 17 grudnia 2009r. podjęta została uchwała Nr XXXVI/247/09 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie Goszcz celem doprowadzenia do zgodności planu z ustaleniami studium. Wojewoda Dolnośląski w dniu 8 maja 2008r. dokonał publikacji zaskarżonej uchwały, co spowodowało, zdaniem Burmistrza, narażenie Gminy Twardogóra na koszty toczącego się obecnie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, stąd wniosek o nie obciążanie Gminy tymi kosztami. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdza, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ ten może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie nadzorcze w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 15 lutego 2008r. Nr XVII/118/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Goszcz w gminie Twardogóra. W zakreślonym terminie 30 dni organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, mimo stwierdzenia istotnego uchybienia w treści uchwały, stąd też skierował skargę na drogę postępowania sądowego celem wyeliminowania z przepisu prawa miejscowego zakwestionowanego postanowienia uchwały. Kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie przepisów kompetencyjnych, zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym i przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Projekt planu miejscowego, stosownie do art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, sporządza wójt, burmistrz, prezydent miasta określając w nim obowiązkowo zasady wynikające z treści ust. 2, w tym między innymi parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6). W dalszej kolejności, plan miejscowy uchwala rada gminy, po uprzednim stwierdzeniu, że jest on zgodny z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1). Wobec przedstawionych wyżej uregulowań prawnych stwierdzić należy, że choć studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak – z woli ustawodawcy – ma charakter wiążący dla organów gminy w procesie tworzenia i stanowienia prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego gminy. Podkreślić również należy, że wymienione w art. 20 ust. 1 ustawy pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza, na co zwraca uwagę orzecznictwo, stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych w ustawie terminach "spójność" czy też "niesprzeczność". W analizowanej sprawie bezspornym jest, że zaskarżone postanowienie uchwały Rady Miejskiej w Twardogórze (Nr XVII/118/08) określone w § 14 ust. 2 pkt 5 stanowiące o intensywności zabudowy do 40 % dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1MNu, jest sprzeczne z ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Twardogóra (uchwała Nr XII/66/07 z dnia 26 października 2007r.). W Studium w pkt II "Kierunki rozwoju" w ppkt 2 pod nazwą "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", na str. 76 określono bowiem, że "dla terenów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami i drobną wytwórczością (MNu) plany miejscowe winny ustalić – wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie powinna przekraczać 30 %". Z porównania zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnośnie intensywności zabudowy dla terenu MNU (do 40 %), oraz zapisów w Studium dla tego samego terenu (do 30%) jednoznacznie wynika, że nastąpiło istotne naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zaskarżonym zakresie. To zaś oznacza, że naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, co powoduje że Sąd, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązany był stwierdzić nieważność § 14 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały. Wymienione w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawy nieważności uchwały w sprawie studium lub m.p.z.p. powodują, że artykuł ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Odnośnie informacji zawartej w odpowiedzi na skargę Burmistrza Twardogóry, że Rada Gminy podjęła uchwałę z dnia 17 grudnia 2009r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Goszcz mającą na celu wyeliminowanie zaistniałej w planie nieprawidłowości, wskazać należy, że fakt ten nie stanowi podstawy do oddalenia skargi, jak tego żąda organ Gminy Twardogóra. Mając powyższe na uwadze, w przedstawionym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku ma oparcie w art. 152 tej ustawy.