II SA/Wr 588/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z.M. od decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] odmawiającej wydania skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu II na działkach nr 260 i 262 w W., gm. K., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. uchylił w/w decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że postępowanie administracyjne o wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu II - Starosta M. wszczął na wniosek Z.M. z dnia 3 lutego 2009r. Postępowanie przed organem I instancji zakończone zostało opisaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2009r. odmawiającą wydania wnioskowanego pozwolenia. Uzasadnienie tegoż rozstrzygnięcia organ I instancji upatrywał w zagrożeniu bezpieczeństwa związanego z niezgodnym z przepisami usytuowaniem stawu w stosunku do gazociągu przebiegającego w obrębie czaszy stawu, a w szczególności z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi /§ 244 ust.5 – gazociąg nie jest zabezpieczony przed przemieszczeniem/ oraz w rozporządzeniu Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /nie jest zachowana wymagana odległość podstawowa wynosząca co najmniej 5 m od stawu/. W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy wskazał, że z analizy akt wynika, iż sprawa pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu Nr II w W. była już przedmiotem postępowania w latach 2006 i 2007 i została zakończona decyzją ostateczną z dnia 4 grudnia 2006r., Nr [...] Starosty M., odmawiającą wydania Z.M. wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. W/w decyzja po rozpatrzeniu odwołania Z.M. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 10 stycznia 2007r., Nr [...], a skarga - oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007r. (sygn. akt IISA/Wr 104/07) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podstawę odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego dla potrzeb stawu Nr II stanowił fakt wykonania stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i niedostosowanie gazociągu, którego trasa przebiega w obrębie czaszy stawu, do funkcjonowania w warunkach zalania stawu wodą. W tym stanie rzeczy – zdaniem organu odwoławczego - wniosek Z.M. z dnia 3 lutego 2009r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu Nr II, wobec nadal niezmienionego stanu faktycznego związanego z usytuowaniem gazociągu względem stawu, dotyczył sprawy już rozstrzygniętej w/w ostateczną decyzją z dnia 4 grudnia 2006r., Nr [...] Starosty M.. O tożsamości spraw zakończonych opisanymi wyżej decyzjami Starosty M. z dnia 4 grudnia 2006r. i z dnia 12 maja 2009r. stanowią w ocenie organu odwoławczego: 1. Niezmieniony stan faktyczny - istniejący czynny gazociąg wysokiego ciśnienia DN108 łączący odwiert W. 4 z Ośrodkiem Centralnym Podziemnego Magazynu Gazu, nadal nie jest zabezpieczony przed przemieszczaniem na odcinku przebiegającym w obrębie czaszy stawu rybnego Nr II na działkach nr 260 i 262 w W.. 2. W postępowaniu występują te same podmioty - właściciel gazociągu oraz wnioskodawca postępowania Z.M. - właściciel stawu. 3. Postępowanie dotyczy tego samego przedmiotu - wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu Nr II na działkach nr 260 i 262 w W.. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez Starostę M. decyzją merytoryczną nastąpiło więc zdaniem organu - w warunkach nieważności o jakiej mowa w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. i było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.. Organ I instancji powinien w tej sytuacji postępowanie zakończyć przez wydanie decyzji umarzającej wszczęte postępowanie. Niezależnie od powyższego organ II instancji wskazał, że do czasu wyeliminowania zagrożenia związanego z nieprzystosowaniem gazociągu do eksploatacji w warunkach zalania stawu wodą, wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód dla jego potrzeb naruszałoby art. 125 pkt 3 ustawy - Prawo wodne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Z.M.. Domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego jej rozpatrzenia, skarżący powołał się na przepis art. 7, art. 24 i art. 145 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w 2005r. złożyła wniosek na odnowienie pozwolenia wodnoprawnego na staw II, III, IIIa. Uczestnik postępowania PGNiG w Z.G. stwierdził, że skarżący zbudował stawy rybne na sieciach gazowych i że sytuacja ta zagraża bezpieczeństwu powszechnemu, nie wyrażając zgody na wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Starosta w związku z tym nie wydaje pozwolenia wodnoprawnego. W wyniku kontroli dokonanej przez PGNiG Starosta M. wydaje pozwolenie wodnoprawne w dniu 25 lipca 2006r., Nr [...] na cały obiekt. Skarżący nie zgodził się z pkt. 11 i 12 tejże decyzji, stąd w wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda uchyla tę decyzję, prezentując stanowisko, że zapisy te dotyczą prawa cywilnego, a nie wodnego. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta przyjmuje nową opinię PGNiG w Z.G., że rurociąg w stawie będzie się przemieszczał i że przedsiębiorca nie przeprowadził oględzin technicznych. W wyniku tego Starosta M. wydaje pozwolenie na staw III i IIIa, odmawiając wydania przedmiotowego pozwolenia na staw II. Dalej skarżący wyjaśnił, iż wniósł skargę do Urzędu Górniczego na poczynania PGNiG w Z.G.. W odpowiedzi otrzymał pismo, w którym stwierdzono, że rzeczoznawca do spraw ruchu górniczego, a osobą taką jest dyrektor UG, nie wydał decyzji w 2005r. ani wcześniej czy później o zagrożeniu bezpieczeństwa i położeniu sieci niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu na moich stawach. Pismo to potwierdził w odrębnym i oficjalnym piśmie Staroście M.. Nadto skarżący podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania przed organem nadzoru budowlanego - ujawniła się decyzja Ministra Ochrony Środowiska z dnia 16 grudnia 1986r., która uchylała decyzję Wojewody z dnia 7 kwietnia 1986r. o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego Z.K., tj. poprzedniemu właścicielowi stawów. Zdaniem Z.M., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. nie podjął wszelkich starań oraz niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a do czego zobowiązuje go art. 7 k.p.a., tj. przede wszystkim nie przyjęcie do wiadomości decyzji rzeczoznawcy do spraw ruchu Zakładu Górniczego /Prawo GG art. 88 do 100; art. 145 k.p.a.; fałszowanie sprawy poprzez podanie nieprawdziwych dokumentów, poświadczenie nieprawdy zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego/. Skarżący wyjaśnił, że staw II został zbudowany przez UG w K., na który zostało wydane pozwolenie wodnoprawne. Mówi o tym również decyzja Ministra Ochrony Środowiska z dnia 16 grudnia 1986r. /sygn. akt. IISA/Wr 104/07/. Wyrok Sądu Administracyjnego opierał się na dokumentach, które nie były prawomocne i zostały uchylone przez Ministra Ochrony Środowiska, a które zostały ujawnione na rozprawie prowadzonej przez PINB w M. w 2009r.. Zatem zdaniem skarżącego, Starosta M. przedkładał i poświadczał organom sądowym, administracyjnym i Wojewodzie dokumenty, które były insynuacją PGNiG w Z.G. jak również nieprawomocną decyzję Wojewody z 1985r., która została uchylona przez Ministra Ochrony Środowiska. Skarżący stwierdził, że w takiej sytuacji jest oczywiste, że odniesienie się do art. 145 k.p.a., na podstawie którego wniósł o wszczęcie postępowania wodnoprawnego z 2005r. jest w pełni uzasadnione. Ponadto skarżący podkreślił, że wnosił na podstawie art. 24 k.p.a. o wyłączenie W.M., kierownika Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa M. z prowadzenia sprawy, ponieważ osoba ta posiada własne gospodarstwo rybackie. Zdaniem skarżącego prowadzenie wszystkich spraw z up. Starosty przez p. W.M. jest nieetyczne i niezgodne z k.p.a., stąd przeciw p. W.M. Starosta winien wszcząć postępowanie administracyjne z art. 24 k.p.a.. Nadto skarżący stwierdził, że Starosta w swojej decyzji [...] z dnia [...] w ostatnim zdaniu stwierdza, że staw II został zbudowany w latach późniejszych, czyli przez skarżącego, podtrzymując tym samym stanowisko PGNiG w Z.G. z 2005r. i tym samym poświadcza nieprawdę w dokumentach urzędowych. Skarżący powołując się na decyzję INB powiatu M. podniósł, że wszystkie stawy zostały zbudowane w latach 1984-1986 przez UG K. i stanowiły samowolę budowlaną, a na staw II i III UG K. otrzymał pozwolenie wodnoprawne już po ich zbudowaniu, co jest również zapisane w decyzji Ministra Ochrony Środowiska. W końcowej części skargi, skarżący cytując przepis art. 145 § 1 k.p.a. stwierdził, że z przyczyn określonych w § 1 punkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste /§ 2/. W odpowiedzi na skargę Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na tle stanu faktycznego i prawnego w chwili wydania decyzji. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skargę Z.M. należało uwzględnić, jako że uchylenie decyzji przez Sąd następuje w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mającym wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia występują w niniejszej sprawie. Niesporne jest w sprawie, że na wniosek Z.M. z dnia 3 lutego 2009r. zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie, czyli w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych, jak i funkcjonowania istniejącego stawu nr II o powierzchni 1,38ha, zlokalizowanego na działkach nr 260 i 262 AM-1, przez które przebiega czynny gazociąg w/c DN108, w obrębie W., gmina K.. Zauważyć przy tym jednak należy, że w piśmie tym skarżący stwierdził, cyt.: "W związku z preparowaniem i poświadczeniem nieprawdy odnośnie bezpieczeństwa powszechnego na terenie (...) stawów i działek nr 260/262 w roku 2005 i niewydanie pozwolenia wodnoprawnego na staw II, III, IIIa, niewydanie (...) pozwolenia wodnoprawnego na te stawy przez dwa lata, a na staw II do dziś, również z przedłożeniem decyzji wojewody dolnośląskiego z roku 1986 organom sądowym (sąd gospodarczy, sąd administracyjny), która to decyzja została uchylona w całości przez decyzję Ministra Ochrony Środowiska z grudnia 1986. W myśl art. 145 k.p.a. i w trybie art. 24 k.p.a. wnoszę o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w terminie 7 dni na staw II i wyłączenie W.M. z prowadzenia mojej sprawy.". Istotne jest w sprawie, że decyzją z dnia 25 lipca 2006r., Nr [...] Starosta M. udzielił Z.M. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rowu melioracyjnego R-Ł na potrzeby istniejących zbiorników wody: Staw II, Staw III i Staw IIIa w W. o łącznej powierzchni lustra wody 3,81ha. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od tej decyzji Wojewoda wydał w dniu 18 września 2006r. decyzję kasacyjną Nr [...], tj. uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia 4 grudnia 2006r., Nr [...] udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rowu melioracyjnego R-Ł na potrzeby istniejących zbiorników wody: Staw III i Staw IIIa w W. o łącznej powierzchni wody 2,43ha, natomiast odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru, piętrzenia i odprowadzania wody na potrzeby istniejącego na działkach nr 260 i nr 262 zbiornika Staw II. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę /decyzja z dnia 10 stycznia 2007r., Nr [...]. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez Z.M. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007r. /sygn. akt 104/07/ oddalił skargę. Niewątpliwe jest w sprawie, że organ I instancji wydając opisaną wyżej decyzję z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] pominął wniosek skarżącego z art. 24 k.p.a. o wyłączenie od załatwienia sprawy pracownika tegoż organu – W.M.. Niesporne natomiast jest w sprawie, że w/w pracownik Starostwa wydał z upoważnienia Starosty M. zarówno decyzję z dnia 25 lipca 2006r., Nr [...], z dnia 4 grudnia 2006r., Nr [...], jak i kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] maja 2009r., Nr [...]. Także powyższe żądanie skarżącego umknęło uwadze organu odwoławczego, w konsekwencji czego, organ ten nie odniósł się do wniosku o wyłączenie pracownika od załatwienia sprawy, mimo że skarżący ponownie powołał się na art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w odwołaniu od decyzji organu I instancji. To zaś stanowi naruszenie nie tylko w/w artykułu, ale i art. 7 i art. 8 k.p.a., jak i art.107 § 3 k.p.a. Zważyć należy, że zgłoszenie wniosku o wyłączenie pracownika rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie, ale nie pozwala na pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania. Nie można natomiast z powodu sformułowania wniosku, który w pełni nie odpowiada konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia regulowanej przepisami prawa procesowego, pozostawić wniosku bez rozpoznania. Brak zaś podstaw prawnych do zastosowania instytucji wyłączenia w danym zakresie wnioskowanym przez stronę jest podstawą do odmowy wyłączenia /zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt I OSK 281/07, publ. LEX nr 500666/. W orzecznictwie przyjęte zostało, że wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy administracyjnej, gdy nie została w pełni wyjaśniona kwestia zasadności wniosku o wyłączenie stanowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Powyższe skutkować musi uchyleniem decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. /zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt I OSK 318/07, publ. LEX nr 470179/. Niezależnie od powyższego organy pominęły także powoływany przez skarżącego przepis art. 145 k.p.a., gdy zgodnie z § 1 pkt 3 tegoż artykułu - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do m.in. art. 24. Ponieważ skarżący w w/w piśmie z dnia 3 lutego 2009r. powołał te dwa przepisy, organ I instancji przed wydaniem decyzji - winien był wyjaśnić jaka jest w istocie treść żądania skarżącego. W ocenie Sądu powyższe fakty nie pozwoliły jednoznacznie przyjąć, a jak uczyniły organy, że mamy do czynienia z nowym wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego i że pismo skarżącego z dnia 3 lutego 2009r. należało potraktować właśnie jak wniosek o udzielenie takiego pozwolenia. Pismo to zostało na tyle nieprecyzyjnie sformułowane, że nie sposób jednoznacznie stwierdzić– w szczególności z uwagi na przytoczenie przepisów art. 145 i art. 24 k.p.a. – czego w istocie domaga się skarżący Z.M. i w jakim trybie winno toczyć się postępowanie. Zdaniem Sądu wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2009r., Nr [...], bez wyjaśnienia treści żądania skarżącego, stanowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1. Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa /zasada praworządności/. Zasada praworządności powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 63 § 2 k.p.a. żądanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast po myśli art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast zasada zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego /art. 80 k.p.a., zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący /powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a./, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Uwzględniając powyższe przepisy należało stwierdzić, że podjęcie w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego zostało dokonane z naruszeniem cyt. wyżej przepisów procedury administracyjnej, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków /zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/KA 22/86, publ. GAP 1988, nr 11, s. 45/. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zarówno organ I jak i II instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a do czego zobowiązują przywołane wyżej przepisy k.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez przede wszystkim ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, jak tego wymaga art. 7 k.p.a.. Zaniechano również należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielono jemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 9 k.p.a.. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale /a za takie Sąd uznał pismo Zbigniewa Mikołajczyka z dnia 3 lutego 2009r./, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska /zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, publ. LEX nr 81741/. W świetle wyżej przytoczonych ustaleń, stwierdzić należy, że gdy organy nie wyjaśniły charakteru pisma wszczynającego niniejsze postępowanie, rozstrzyganie przez Sąd kwestii merytorycznych byłoby zatem przedwczesne. Badając pod kątem legalności podjętych decyzji, Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji. Punkt II sentencji znalazł swoje oparcie w przepisie art. 152 w/w ustawy.