IV SA/Wr 485/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 32 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.); dalej ustawy o świadczeniach rodzinnych, po rozpoznaniu odwołania S. Ł. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji decyzją z dnia [...] r. wstrzymał S. Ł. wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie decyzji z dnia [...]r., nr [...] na rzecz syna P. K. Ł. z powodu zawarcia przez niego związku małżeńskiego. S. Ł. w odwołaniu od tej decyzji podała, że opiekuje się niepełnosprawnym synem P. K. Ł., który dnia 27 czerwca 2009 r. zawarł związek małżeński. Mimo tego. S. Ł. ma zamiar nadal opiekować się synem, gdyż jego stan zdrowia się pogorszył z powodu co raz większych problemów z poruszaniem się i problemów neurologicznych. Synowa jest osobą bezrobotną i jest zmuszona podjąć zatrudnienie, a wówczas nie będzie w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym mężem P. K. Ł. Po rozpoznaniu tego odwołania Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania i Niepełnosprawności w L. z dnia 5 grudnia 2008 r. P. K. Ł. uznany został za osobę w znacznym stopniu niepełnosprawną i wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Konieczny jest ponadto współudział opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niepełnosprawność ta ma charakter trwały. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wymaga poza tym, aby osoba sprawująca opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc niepełnosprawnemu z powodu tej niepełnosprawności zmuszona była do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy oraz zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia. Osoba uprawniona musi być osobą bezrobotną z własnego wyboru, nie może natomiast być podmiotem, który nie jest w stanie poradzić sobie na rynku pracy. Świadczenie pielęgnacyjne przestaje przysługiwać z chwilą utraty statusu osoby rezygnującej z zatrudnienia z powodów i na zasadach określonych w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy oraz w razie zaistnienia jednej z negatywnych przesłanek wykluczających prawo do tego świadczenia. Prawne przeszkody w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego są uregulowane w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłanki nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter rozłączny. Już zaistnienie jednej z nich przesądza o prawnej przeszkodzie przysługiwania świadczenia. Szczególną przesłankę negatywną ustanawia art. 17 ust. 1 pkt 2 lit "a", w którym postanowiono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki zawarła związek małżeński. Bezsporne w sprawie jest, że niepełnosprawny i wymagający opieki P. K. Ł. zawarł w dniu 27 czerwca 2009 r. związek małżeński. Zachodzi zatem negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkująca utratą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Nie budzi wątpliwości, że w wyniku zawarcia związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki zmianie uległa sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W związku z powyższym należało orzec o odmowie przyznania S. Ł. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2009 r. Nieprawidłowe było wydanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji wstrzymującej wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy na mocy art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należało zmienić pierwotną decyzję na niekorzyść strony i orzec o odmowie przyznania S. Ł. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ponadto organ I instancji w swojej decyzji nie wskazał podstawy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca podniosła, że synem opiekuje się od jego urodzenia i nadal z nim mieszka wraz z synową, która nie jest w stanie zaopiekować się jej synem, ponieważ choruje on na schorzenia neurologiczne i urologiczne, wymaga stałej i długotrwałej opieki i pomocy ze strony jej osoby z powodu znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji. Zawarcie związku małżeńskiego przez syna nie zmieniło jego stanu zdrowia, który nadal jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Z tych względów wydane w sprawie decyzje uważa za niesprawiedliwe i krzywdzące, ponieważ spełnia wszystkie warunki wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ponadto według Trybunału Konstytucyjnego członkowie najbliższej rodziny wywiązujący się ze swoich obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorych krewnych i rezygnujący z tego powodu z zarobkowania powinni w tych działaniach otrzymywać odpowiednie wsparcie państwa. Narusza to zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji), oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Zasiłek pielęgnacyjny przysługiwał jej w wysokości nominalnej, natomiast realne korzyści z tego tytułu odniósł jej syn, który miał w ten sposób zapewnioną opiekę bliskiej osoby. Korzyści odniosło również państwo, które nie musiało organizować opieki synowi w innej formie. Problem w tym, że chroniąc "dziecko" potrzebujące pomocy ze strony najbliższych, ustawodawca utracił z pola widzenia "człowieka", na którego rzecz przyznawany jest w istocie zasiłek pielęgnacyjny. Obowiązek sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą pełnoletnią wynika z obowiązku alimentacyjnego, normowanego ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Obciąża on małżonków, rodziców oraz wstępnych, zstępnych i rodzeństwo. To właśnie ten obowiązek stanowi istotną cechę wspólną wymienionych podmiotów w zakresie ich relacji z pełnoletnim, niepełnosprawnym, wymagającym opieki określonych form pomocy członkiem rodziny. Wobec tego pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego matki obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym wobec pełnoletniego, zamężnego niepełnosprawnego członka rodziny stanowi formę nieuzasadnionej i niekonstytucyjnej dyskryminacji. Pozbawienie jej zasiłku pielęgnacyjnego oznacza jawną dyskryminację osoby niepełnosprawnej i skutkuje tym, że osoba ta nie może być szczęśliwa w życiu rodzinnym, ponieważ wybiera między szczęściem małżeńskim a pomocą państwa we wsparciu matki jako opiekuna. Wobec powyższego żąda przywrócenia jej zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych motywów niż w niej podniesione. Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne ( art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 32 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 32 ust. 1 właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Z kolei z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit "a" wynika, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w okresie pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego - o którym mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy - z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, pełnoletni syn skarżącej, legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zawarł w dniu 27 czerwca 2009 r. związek małżeński (odpis skrócony aktu małżeństwa nr [...] z dnia 9 lipca 2009 r.). Zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza zmianę sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, o której mowa w art. 32 ust. 1 tej ustawy skutkującej uchyleniem ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Z treści przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki wymienione w tym przepisie, organ administracji uprawniony jest jedynie do zmiany lub uchylenia bez zgody strony ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Decyzja uchylająca decyzję ostateczną na podstawie wspomnianego art. 32 ust. 1 powoduje utratę bytu prawnego ostatecznej decyzji. Ma przy tym charakter konstytutywny, co oznacza, iż wywołuje skutki prawne na przyszłość tj. po ziszczeniu się zdarzenia powodującego utratę prawa do świadczeń rodzinnych. Na podstawie tego przepisu organ administracji nie jest natomiast uprawniony, aby orzekać w sposób merytoryczny, tak jak to uczynił w niniejszej sprawie organ odwoławczy, który nie tylko uchylił decyzję organu I instancji przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne ale jednocześnie odmówił przyznania prawa do tego świadczenia. Odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego następuje w sytuacji, gdy wnioskodawca w momencie złożenia wniosku nie spełnia przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz gdy zachodzą przesłanki wymienione w ust. 5 tego przepisu. Natomiast w sytuacji, gdy przesłanki uzasadniające brak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zaistniały już po wydaniu decyzji przyznającej to świadczenie wówczas znajduje zastosowanie art. 32 ust. 1 wymienionej ustawy stanowiący podstawę uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei uchylona przez organ odwoławczy decyzja organu I instancji z dnia 16 lipca 2009 r. wstrzymująca z dniem 1 lipca 2009 r. wypłatę skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu zawarcia związku małżeńskiego przez syna wydana została na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 163 kpa. Przepis art. 17 reguluje przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i określa osoby uprawnione do tego świadczenia oraz przesłanki utraty prawa do świadczenia. Natomiast przepis art. 163 kpa stanowi, że organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Powołane w tej decyzji przepisy nie zawierają zatem podstawy do wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki uzasadniające wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego wymienione zostały bowiem w art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (odmowa lub nieudzielenie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, niepodjęcie tych świadczeń przez kolejne trzy miesiące). Rozstrzygnięcie decyzji I instancji wstrzymujące wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego podjęte zostało zatem z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast przytoczony w decyzji I instancji przepis art. 163 kpa nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, lecz zawiera odesłanie do przepisów szczególnych, do których należy wskazany wyżej art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określający przesłanki uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiący w niniejszej sprawie podstawę do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z powodu zmiany sytuacji rodzinnej skarżącej, o której mowa w art. 17 ust.5 pkt 1 lit "a" tej ustawy, polegającej na zawarciu związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki. Wyżej była już o tym mowa. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż jako rozstrzygnięcie negatywne nie posiada ono przymiotu wykonalności (art. 152 p.p.s.a.)