IV SA/Wa 1874/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 200 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 tj. ze zm.), zwanej dalej "ustawą", utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] października 2006 r. wydanego w sprawie uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej położonej w Z. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Główny Inspektor Sanitarny (dalej zwany "GIS") umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej "Z." zlokalizowanej na istniejącej wieży kratowej na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Z. 2. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia złożył S. F. pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. 3. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, GIS postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdził nieważność własnego postanowienia z dnia [...] października 2006 r. uznając, że należało uchylić weryfikowane postanowienie i umorzyć całe postępowanie, a nie tylko postępowanie zażaleniowe. 4. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła P. Spółka z o.o. (dalej zwana "Spółką"), zarzucając: - wydanie postanowienia przez niewłaściwy organ – winien orzekać Minister Zdrowia, - niewykazanie wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa. 5. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. GIS utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. Odnosząc się do zarzutów Spółki organ stwierdził, iż: - GIS jest kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej podległym Ministrowi Zdrowia, zatem na podstawie art. 5 § 2 pkt 4 kpa w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy jako kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy właściwemu ministrowi do spraw zdrowia może stwierdzić nieważność własnego postanowienia, - w postępowaniu odwoławczym (zakończonym postanowieniem z dnia [...] października 2006 r.) nie została dokonana ocena dopuszczalności zażalenia pod względem formalnym – nie ustalono czy zażalenie złożyła osoba mająca przymiot strony oraz czy zostało złożone w ustawowym terminie. Ponadto na skutek ponownego przeanalizowania sprawy GIS uznał, iż stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] października 2006 r. ponieważ wskazaną przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego był brak kompetencji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej zwanego WIS) do orzekania w sprawie i skutkiem tego należało uchylić przedmiotowe postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyć całe postępowanie, a nie tylko postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższe postanowienie wniosła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Spółka, zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa poprzez przyjęcie, że postanowienie GIS z dnia [...] października 2006 r. zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, - art. 125 § 1 i 3 kpa poprzez zastosowanie nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznego postanowienia dla sytuacji, w której strona nie skorzystała z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, - art. 5 § 2 pkt 4 kpa w zw. z art. 157 § 1 i art. 126 kpa oraz art. 8 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że GIS jest kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej podległym, podporządkowanym lub nadzorowanym przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, wnosząc o uchylenie w całości postanowienia GIS z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zauważyć należy, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa". Wskazany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (procedura ta ma zastosowanie również do stwierdzenia nieważności postanowień zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 126 kpa). Zatem, dokonanie oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli orzeczeń wydanych w trybach nadzwyczajnych. Podkreślić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 kpa (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96, niepubl.; z dnia 8 czerwca 1998 r., IV SA 1490/96, niepubl.; z dnia 30 grudnia 1998 r., IV SA 2319/96, niepubl.). Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z przywołanego art. 16 kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt IV SA 948/87, GAP nr 17 z 1988 r.). Powołane powyżej wyroki co prawda dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jednakże mając na uwadze, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-159 kpa (odesłanie zawarte w art. 126 kpa) wskazane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego będą miały zastosowanie również w niniejszej sprawie. Przesłanką zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa celem stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jest wydanie tegoż bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie, a zdaniem Sądu nie jest celowa kolejna analiza jednolitego stanowiska w tym przedmiocie. Stwierdzić jedynie należy (w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, LEX nr 468745), iż naruszenie prawa jest kwalifikowane jako rażące, gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. W niniejszej sprawie, przedmiotem badania GIS było wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa postanowienie z dnia [...] października 2006 r. umarzające postępowanie odwoławcze w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Rozpoznając sprawę w trybie nadzwyczajnej kontroli orzeczenia administracyjnego GIS stwierdził nieważność własnego postanowienia, w oparciu o podstawę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazując na rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Naruszenie wskazanego przepisu przejawiać się miało w braku oceny dopuszczalności wniesionego zażalenia od postanowienia pod względem formalnym (tj. nieustalenie czy zażalenie wniosła osoba mająca przymiot strony oraz czy zostało złożone w ustawowym terminie), a jednocześnie poprzez dokonanie umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania uzgodnieniowego przez organy inspekcji sanitarnej. Prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego zdaniem GIS, powinno być uchylenie postanowienia WIS i umorzenie postępowania w sprawie. Błędem skutkującym uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2009 r. jaki i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. było przedwczesne zajęcie stanowiska przez GIS, że funkcjonujące w obrocie postanowienie z dnia [...] października 2006 r. rażąco narusza prawo, skutkujące koniecznością bezwzględnej eliminacji tegoż aktu z obrotu prawnego. Wydanie rozstrzygnięcia przez GIS nastąpiło bez rozważenia czy postanowienie z dnia [...] października 2006 r. istotnie jest dotknięte przesłanką nieważnościową. Jak wynikał z wywodów samego organu, rozpatrując sprawę w trybie nadzwyczajnym nie dokonał on ustalenia, czy zażalenie zostało wniesione w terminie – gdyby zaś okazało się, że nie zostało, to właściwe rozstrzygnięcie organu powinno zapaść w formie postanowienia na podstawie art. 134 kpa. Zauważyć należy, iż wydanie postanowienia na podstawie art. 134 kpa (kończące etap wstępny postępowania, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze w sprawie) wywołałoby tożsamy skutek jak zakwestionowane postanowienie z dnia [...] października 2006 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto GIS nie dokonał ustalenia czy zażalenie zostało wniesione przez osobę mającą przymiot strony. Wskazać należy, iż gdyby okazało się, że odwołujący nie ma tegoż przymiotu, to prawidłowe rozstrzygnięcie powinno zapaść w formie postanowienia umarzającego postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 144 kpa. Bez powyższych ustaleń nie jest możliwe wskazanie prawidłowego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie. Skoro rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 134 kpa oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa miałyby analogiczne skutki dla sprawy, celowa jest odpowiedź na pytanie czy zakończenie postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa istotnie stanowiło rażące naruszenie prawa. Niewyjaśnienie powyższych kwestii przy jednoczesnym stwierdzeniu nieważności postanowienia z uwagi na wydanie go z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. Dopiero ustalenie, iż środki odwoławcze zostały skutecznie wniesione pozwala uznać, iż orzeczenie kończące postępowanie odwoławcze i prowadzące do pozostawienia w obrocie prawnym postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, o ile faktycznie było ono wydane bez podstawy prawnej do prowadzenia postępowania uzgodnieniowego. Nie zasługują na uwzględnienie podniesione przez skarżącą Spółkę zarzut dot. naruszenia przepisów o właściwości poprzez przyjęcie, że GIS jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Natomiast definicja pojęcia "minister" znajduje się w art. 5 § 2 pkt 4 kpa. Wskazać należy iż w zakres pojęcia "minister" wchodzą także organy centralne. Co prawda brzmienie art. 5 § 2 pkt 4 kpa wskazuje raczej na "kierowników centralnych urzędów administracji rządowej", niemniej jak słusznie podnosi się w piśmiennictwie (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, 2002, s. 52 oraz C. Martysz, Komentarz do art. 5 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II.) doszukiwanie się różnic między tymi pojęciami jest skazane na niepowodzenie. Występująca w kpa nieścisłość jest błędem terminologicznym, bowiem nazwa tych organów nie jest zgodna z przepisami ustaw szczególnych regulujących ich status prawny oraz ich zadania i kompetencje. Centralne organy ze względu na swe usytuowanie w strukturze administracji publicznej można podzielić na trzy grupy: na podporządkowane lub nadzorowane przez Prezesa Rady Ministrów, przez poszczególnych ministrów oraz Sejm. GIS zalicza się do drugiej grupy, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Cechą szczególną organów centralnych jest to, że (podobnie jak organów naczelnych - ministrów) ich właściwość miejscowa rozciąga się na terytorium całego kraju oraz że niektóre z nich są także organami wyższego stopnia w stosunku do organów terenowych (GIS w stosunku do WIS). Należy również podkreślić, że decyzje organów centralnych podejmowane w sprawach indywidualnych są ostateczne w rozumieniu przepisów kpa, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W oparciu o powyższe stwierdzić należy, iż nie ma racji Spółka zarzucając rozpatrzenie sprawy przez niewłaściwy organ. Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zastosowania trybu nadzwyczajnego do wzruszenia ostatecznego postanowienia w sytuacji gdy strona nie skorzystała z prawa wniesienia skargi do Sądu. Wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności może dotyczyć zarówno decyzji jak i postanowień ostatecznych i nieostatecznych, natomiast jeżeli przedmiotem wniosku jest stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia ostatecznego, to warunkiem wniesienia tego wniosku nie jest wcześniejsze wyczerpanie toku instancji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1989 r., IV SA 90/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 49: "Fakt, że strona nie wniosła odwołania od decyzji administracyjnej, nie stanowi przeszkody dla złożenia przez nią wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (...) jako ostatecznej"). Ponadto przedmiotem wniosku mogą być zarówno decyzje nieprawomocne, jak i prawomocne. W tym ostatnim przypadku może powstać problem zbiegu dwóch trybów weryfikacji administracyjnej i sądowej, który to rozwiązany został w art. 56 ppsa. Mając powyższe na uwadze, zupełnie niezrozumiałym dla Sądu jest podniesiony przez Spółkę zarzut nieskorzystania przez stronę z prawa wniesienia skargi do Sądu, który to miałby skutkować naruszeniem art. 125 § 1 i 3 kpa, dot. sposobu doręczania zaskarżalnych postanowień stronom. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Kierując się treścią art. 152 ppsa w pkt 2 sentencji wyroku stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzekając w punkcie 3 sentencji wyroku o kosztach postępowania Sąd kierował się treścią art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Ponownie rozpatrując sprawę GIS uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.