IV SA/Wa 2050/09

Dnia 19 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska(spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2010 roku sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2009r. [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego J. R. kwotę 225 (dwieście dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] września 2009 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 2009 r., którą obciążono J. R. jednorazową opłatą w wysokości 5 627 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w M., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. - sektor [...] oraz sprzedażą opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] września 2005 r., działka nr [...] znajduje się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z usługami towarzyszącymi, oznaczonym symbolem [...]. Poprzednio obowiązujący plan stracił ważność z dniem [...] grudnia 2003 r. Do czasu uchwalenia nowego planu przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana rolniczo. W dniu [...] lutego 2009 r., a więc po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotychczasowy właściciel J. R. zbył nieruchomość na rzecz osób trzecich. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne, w oparciu o dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, organ uznał, iż zachodzą przesłanki do nałożenia na J. R. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: P.z.p. W przedmiotowej sprawie przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości uwzględniono faktyczne przeznaczenie nieruchomości (faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości), bezpośrednio przed uchwaleniem planu. Taki sposób ustalania opłaty planistycznej - zdaniem organu - wynika zarówno z treści art. 37 ust. 1 P.z.p. i § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). J. R. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał na naruszenie przez organ: Sygn, akt IV SA/Wa 2050/09 1) art. 36 ust. 4 P.z.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż wartość nieruchomości nie wzrosła w związku z uchwaleniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania; 2) art. 37 ust. 1 P.z.p. i § 50 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r, oraz § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 196, poz. 1629) przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nieuwzględnienie przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem obecnego planu zagospodarowania przestrzennego, a wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r.; 3) art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez brak wszechstronnego zbadania sprawy przy ponownym jej rozpatrzeniu, tak pod względem faktycznym jak i prawnym, nie rozstrzygnięcie co do zasadności wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu; 4) art. 2 oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, iż w planie z 1992r., który przestał obowiązywać z dniem [...] grudnia 2003r. działka nr [...] (wydzielona z działki [...]) była na terenie oznaczonym symbolem [...] i przeznaczonym na intensywną zabudowę mieszkaniową i towarzyszącą. Z kolei nieobowiązywanie planu w okresie 2003 -2005 to nie wina obywatela, dlatego też brak ciągłości w obowiązywaniu planu, nie powinno powodować obciążeń finansowych dla strony. Skarżący wskazał na nieprawidłowości przy sporządzaniu operatu szacunkowego polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż plan, który utracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r. oraz nowy plan przewidują takie same przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka nr [...]. Braku planu w latach 2003 - 2005 nie można rozpatrywać jako "zmianę" przeznaczenia, gdyż byłoby to krzywdzące dla skarżącego i naruszałoby art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 lutego 2010 r. pełnomocnik skarżącego rozszerzył żądanie skargi i wniósł o uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji. Sygn. akt IV SA/Wa 2050/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, iż w sprawie występują przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a K.p.a., co z kolei skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 36 ust. 4 P.z.p. stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 P.z.p. wysokość opłaty, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zatem art. 37 ust. 1 P.z.p. - w kontekście rozpoznawanej sprawy - statuuje zasadę, iż wzrost wartości nieruchomości nr [...] należy obliczyć jako różnicę miedzy wartością tej nieruchomości według jej faktycznego wykorzystania, a Sygn. akt IV SA/Wa 2050/09 wartością tej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka, w uchwalonym w dniu [...] września 2005 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy - w przypadku, gdy utracił moc plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r. (art. 87 ust. 3 ustawy o p.z.p.), a nowy plan został uchwalony dopiero w 2005 r,, zasadnicze znaczenie ma faktyczne wykorzystanie przedmiotowej działki w okresie, w którym na jej terenie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie ma znaczenia, iż w "starym" planie i "nowym" przeznaczenie tego terenu pozostaje takie samo. W takim stanie prawnym orzekały organy obu instancji biorąc za podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 37 ust. 1 P.z.p. Skarga do Sądu na decyzję Kolegium z [...] września 2009 r. została wniesiona [...] listopada 2009 r. Już po wniesieniu skargi, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08) orzekł, iż art. 37 ust. 1 P.z.p. w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości (w "nowym" planie) zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 powołanej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 15 lutego 2010 r., Nr 24, poz. 124. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż "sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. [...] Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione". Dalej Trybunał podkreślił, iż "ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie". [...] Pogorszenie położenia prawnego właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, determinowane przyczynami całkowicie Sygn. akt IV SA/Wa 2050/09 od nich niezależnymi należy uznać, w świetle przedstawionych argumentów, za nierówne i za niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej [...]. Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny uznał poddaną kontroli regulację za niezgodną z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej wyrażonymi w art. 32 i art. 2 Konstytucji RP. Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego zobowiązuje zatem organy administracji publicznej, by przy orzekaniu w przedmiocie tzw. renty planistycznej, porównywały jaki status nadawał nieruchomości poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (o ile taki był uprzednio uchwalony) w stosunku do jej przeznaczenia w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wymierzenie tzw. renty planistycznej będzie uzasadnione, gdy aktualny plan zmienia dotychczasowe przeznaczenie danej działki, wynikające z wygasłego już planu i przez to bezsprzecznie powoduje zwiększenie jej wartości. Dopiero więc w razie braku tożsamości ustaleń poprzedniego i aktualnego planu dla danej nieruchomości badaniu będą podlegały przesłanki wyszczególnione w art. 37 ust. 1 cyt. ustawy (faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem obecnego planu). W przypadku zaś, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tej samej działki tożsamy sposób zagospodarowania jak plan wygasły, uchwalony przed 1995 r., to pobieranie renty planistycznej należy uznać za nieuprawnione. Okoliczności te winny być opisane i uwzględnione w sporządzonym na potrzeby określenia tzw. renty planistycznej operacie szacunkowym. W opinii Sądu, wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją art. 37 ust. 1 P.z.p. w podanym zakresie, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Powyższe znajduje uzasadnienie w treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który statuuje zasadę wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć, jakie zapadły na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Oznacza to, że w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrzenie sprawy jest nie tylko dopuszczalne, ale możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe konstytucyjne prawo uprawnionego. Zgodnie zatem z treścią art. 145a § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą strona może Sygn. akt IV SA/Wa 2050/09 żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu, który stanowił podstawę prawną decyzji administracyjnych, powinno zatem, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przesądzać o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej. Wobec powyższego sprawa wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o nowy stan prawny, ukształtowany w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, W kontekście treści skargi należy również podkreślić, iż organ rozpoznając sprawę powinien zawsze pamiętać, iż jest obowiązany ocenić - na podstawie art, 80 k.p.a. - dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (tak wyrok NSA z 26.01.2006r,, sygn. akt II OSK 459/05, publ. Lex nr 206473). Wyraz tej oceny powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b, 135 i 152 P.p.s.a. -orzekł jak w punkcie I i II sentencji niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. (punkt III wyroku).