IV SA/Wa 152/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. P. i H. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art.138 §1 pkt 1 w związku z art.144 i art.66 §3 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia P. P. i H. J., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008r. zwracające wniosek skarżących z dnia [...] maja 2008 r. o przyznanie odszkodowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że decyzją dnia [...] marca 2004r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości położonej na terenie wsi Z., stanowiącej własność S. P. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2005r. utrzymał w mocy w/w decyzję nadzorczą. Decyzja organu odwoławczego była przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2006r. wydanym w sprawie IVSA/Wa 2270/05, skargi oddalił. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008r. zapadłym w sprawie sygn. akt I OSK 1955/06, oddalił skargi kasacyjne od wymienionego wyroku WSA. Pismem z dnia 6 maja 2008r. skarżący wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o przyznanie im odszkodowania za rzeczywistą poniesioną szkodę, powstałą wskutek wydania przez PPRN w G. orzeczenia, którego została stwierdzona nieważność w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości, która stanowiła własność S. P. Wniosek ten organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2008r., wydanym na podstawie art. 66 §3 k.p.a. zwrócił skarżącym, uznając, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest właściwy do jego rozpoznania. Organ podniósł, iż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy -Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U.Nr 162, poz. 1692), tj. od 1 września 2004r. nie ma już zastosowania art. 160 k.p.a. do zdarzeń i stanów prawych powstałych po tym dniu. Zdaniem Wojewody uchylony przepis (art. 160k.p.a.) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004r. Wydanie zaś decyzji w postępowaniu nadzorczym po tej dacie skutkuje objęciem wniosku o odszkodowanie regulacją art.4171§2 kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie przed sądem powszechnym. Rozpoznając sprawę w postępowaniu zażaleniowym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko organu pierwszoinstancyjnego. Podkreślił, iż w sprawie niniejszej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r. stała się ostateczna dopiero w dniu wydania decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2005r., która utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję nieważnościową. W konsekwencji Minister stwierdził, iż prawidłowo przyjął Wojewoda, iż organem właściwym do orzekania w sprawie odszkodowania, o które wystąpili skarżący, jest sąd powszechny. Skoro zatem właściwym w sprawie niniejszej jest sąd powszechny, to w myśl art. 66 §3k.p.a. należało w drodze postanowienia zwrócić skarżącym wniosek o przyznanie odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu skarżących dokonania przez organ pierwszej instancji błędnych ustaleń dotyczących daty złożenia wniosku o odszkodowanie, Minister stwierdził, iż Wojewoda [...] trafnie przyjął, iż to wniosek z dnia [...] maja 2008r. jest żądaniem odszkodowania, a nie wniosek z dnia [...] marca 2002r.. Podstawą bowiem do wystąpienia o odszkodowanie jest stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem art.156 §1 k.p.a., a w sprawie niniejszej była to decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2004r., która stała się ostateczna po dniu 1 września 2004r. W skardze na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pełnomocnik skarżących H. J. i P. P. podniósł, iż organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, ograniczając się jedynie do powielenia uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji. W tej sytuacji strona skarżąca uznała za stosowne przytoczenie zarzutów tożsamych z zarzutami zażalenia z dnia [...] maja 2008r. Zarówno w zażaleniu, jak i w skardze zostało podniesione, iż datą złożenia wniosku o odszkodowanie jest dzień [...] marca 2002r., a nie jak przyjął organ, dzień [...] maja 2008r. Zdaniem autora skargi odszkodowanie, którego domagają się skarżący dotyczy stanu prawnego i zdarzenia mającego miejsce przed wejściem w życie art. 4171 §2 kodeksu cywilnego. Za słusznością takiego stanowiska przemawia również fakt, iż szkoda z tytułu, której skarżący żądają odszkodowania powstała wskutek wydania w dniu [...] grudnia 1954r. przez PPRN w G. decyzji, która następnie została uznana za nieważną. W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie stan prawny powstał przed zmianą przepisów i w myśl art.5 w/w ustawy o zmianie przepisów kodeksu cywilnego, ma zastosowanie art. 160k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszyło przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest wniosek o odszkodowanie za szkodę powstałą na skutek ostatecznego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954r. o przejęciu na własność Państwa m.in. nieruchomości położonej na terenie wsi Z., stanowiącej własność S. P. - poprzednika prawnego skarżących, wydanego z rażącym naruszeniem art. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...], [...] i [...] (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Natomiast podstawę domagania się przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia stanowił art. 160 k.p.a., przy czym decyzja Wojewody [...], na podstawie której wadliwość wskazanego orzeczenia w części odnoszącej się do przedmiotowej nieruchomości została uznana, wydana była w dniu [...] marca 2004r. W związku ze złożonymi odwołaniami ostateczna decyzja nieważnościowa została wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] września 2005r. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż w sprawach dotyczących wadliwych decyzji naruszających art. 156 § 1 k.p.a wydanych przed dniem 1 września 2004 r., co do których ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność lub naruszenie prawa została wydana po dacie 1 września 2004 r. nie znajduje zastosowania przepis art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Do dnia 1 września 2004r. odszkodowanie za szkodę rzeczywistą poniesioną przez stronę w efekcie wydania decyzji z naruszeniem prawa regulował art. 160 k.p.a. Ten stan prawny uległ jednak zmianie z chwilą wejścia w życie tj. z dniem 1 września 2004r. ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, po. 1692), która w art. 2 pkt 2 uchyliła art. 160 k.p.a., zaś odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody spowodowane wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej została uregulowana w art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego. O odszkodowaniu należnym za szkody wyrządzone wydaniem takiej decyzji orzekają sądy powszechne, bez konieczności uprzedniego wyczerpania przez poszkodowanego trybu postępowania administracyjnego, przewidzianego w art. 160 k.p.a. W myśl art. 4171 §2 kodeksu cywilnego, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Objęcie unormowaniem art. 4171 §2 kodeksu cywilnego szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy między art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem uchylenia, tj. przed 1 września 2004r. A zatem dotychczasowe przepisy, w tym art. 160 k.p.a. mają zastosowanie dla oceny skutków " zdarzeń i stanów prawnych", zaistniałych przed wejściem w życie nowych uregulowań prawnych. Z tego też względu kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy przypisać sformułowaniu "zdarzenia i stany prawne". Zdaniem pełnomocnika skarżących zdarzeniem tym i stanem prawnym jest moment powstania szkody, a zatem wydania orzeczenia przez PPRN w G. przejmującego przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa. Bez znaczenia jest natomiast moment wydania decyzji ostatecznej stwierdzającej nieważność tego orzeczenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił jednak stanowiska skarżących uznając, iż aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 Kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 kpa) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie ostatecznej decyzji nadzorczej po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 §2 kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Podkreślenia wymaga, że w uchwale SN z dnia 6 listopada 2008r. III CZP 101/08 (OSNC 2009, nr 4, poz. 47), dokonując wykładni art.5 ustawy z 2004r., Sąd Najwyższy wyraził pogląd , iż wprawdzie źródłem szkody i odpowiedzialności Skarbu Państwa jest ostateczna decyzja administracyjna nieważna lub niezgodna z prawem, ale dopiero ostateczna decyzja nadzorcza, stwierdzająca nieważność lub niezgodność z prawem jest tym zdarzeniem prawnym, które pozwala na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych i wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego lub sądowego. To jest więc decydujące zdarzenie prawne z punktu widzenia art.5 ustawy z 2004r. Bez ostatecznej decyzji nadzorczej żadnego trybu postępowania nie można uruchomić, gdyż zobowiązanie odszkodowawcze związane z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej powstaje w wyniku stwierdzenia jej nieważności lub wydania z naruszeniem prawa. W świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, iż prawidłowo organy uznały, że skoro decyzja organu nadzorczego stała się ostateczna w dniu [...] września 2005r. tj. w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy w postępowaniu nieważnościowym, to w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art.. 160 k.p.a. A zatem we wskazanej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć art. 66 § 3 Kpa, zgodnie z którym, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. A zatem zwrot podania był w pełni uzasadniony. Odnosząc się do zarzutu skargi błędnego ustalenia daty wniesienia wniosku o odszkodowanie, Sad uznał, że zarzut ten jest niezasadny, bowiem, jak już powyżej podkreślono, dopiero wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważność lub niezgodność z prawem decyzji będącej źródłem szkody, jest tym zdarzeniem, które powoduje możliwość żądania jej naprawienia. Od tej chwili bowiem poszkodowany może dochodzić przysługującego mu już wcześniej roszczenia. Z tych wszystkich względów należało skargę uznać za niezasadną na zasadzie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.