I OSK 1016/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśnictwa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2040/09 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wycofania zmiany w operacie ewidencyjnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2040/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Nadleśnictwa D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wycofania zmiany w operacie ewidencyjnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa D., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]) o odmowie wycofania wprowadzonej w dniu [...] czerwca 2008 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany nr [...]. W motywach decyzji wskazano, iż według art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), celem ewidencji gruntów jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych i prawnych władających gruntami. Prowadzenie ewidencji jest procesem ciągłym, a każda wprowadzona zmiana w tej ewidencji musi pochodzić z prawem określonego źródła. Organ wskazał, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji są m.in. ostateczne decyzje administracyjne (pkt 4). Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi, wprowadził w dniu [...] czerwca 2008 r. zmianę nr [...] w obrębie N. w jednostce rejestrowej Z., polegającą na zaewidencjonowaniu w jedn. rej. [...] w miejsce dotychczasowych działek o nr: [...],[...] i [...] nowo wydzielonych działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...], powstałych w związku z projektowanym przebiegiem drogi powiatowej nr [...] na odcinku N. – M. od km 1+080 do km 1+380. Działki nr [...],[...] i [...], stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), określającego, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, zostały przeniesione z jednostki rejestrowej gruntów G2, w której jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa, a jako zarządca trwały Nadleśnictwo D., do jednostki rejestrowej gruntów G236, w której jako właściciela wpisano Powiat W. Organ odwoławczy podkreślił, że ewidencjonowanie gruntów i budynków ma charakter czynności techniczno-deklaratoryjnych i nie rozstrzyga spraw związanych z prawami do gruntów, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Nadleśnictwo D., podnosząc zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 i art. 19 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez dokonanie zmiany zapisu w ewidencji gruntów bez uprzedniego dopełnienia obowiązku wypowiedzenia zarządu dotychczasowemu zarządcy i bez wydania nieruchomości przez dotychczasowego zarządcę oraz faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zarzucono również naruszenie art. 38a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), ponieważ grunt nie przeszedł, na podstawie wymaganej prawem decyzji starosty o ustanowieniu trwałego zarządu, w zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pod drogę krajową, lecz bez takiej decyzji stał się własnością Powiatu W. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 7d ust. 1 ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, starostowie prowadzą powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, w tym ewidencję gruntów (...), którym jest, zgodnie z art. 2 pkt 2 tej ustawy, jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Prowadzenie ewidencji gruntów, a także jej aktualizacja, należy do zadań starosty, co wynika z § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tym przepisem, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dokumentami, na podstawie których dokonuje się aktualizacji ewidencji gruntów, są m.in. prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, przesyłane przez właściwe organy i sądy, o czym stanowi § 46 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Aktualizacja następuje, zgodnie z § 45 ust. 1 tego rozporządzenia, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ewidencja odzwierciedla więc stan aktualny m.in. co do właścicieli nieruchomości, wynikający z dokumentów dostępnych organowi, w tym ostatecznych decyzji administracyjnych. Stan aktualny organ ustala z urzędu, na podstawie dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, przesyłanych przez właściwe organy, sądy, kancelarie notarialne na zasadach i w trybie określonych w art. 23 ustawy lub na wniosek zainteresowanych. Jeżeli aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub dodatkowych dowodów, wówczas, stosownie do § 47 ust. 3 rozporządzenia, organ przeprowadza postępowanie administracyjne lub stosuje tryb ustalony przepisem art. 22 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, na żądanie starosty, osoby zainteresowane wprowadzeniem zmian obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne. Utrzymanie operatu ewidencji w stanie aktualności polega na uwidocznieniu w niej właściciela nieruchomości, którego to wpisu dokonuje się na podstawie istniejącego w dacie wpisu dokumentu, o którym mowa w przytoczonym wyżej § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Podstawą kolejnej zmiany w ewidencji może być tylko następny dokument wymieniony w tym przepisie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, WSA w Warszawie stwierdził, że organy geodezyjne obu instancji zasadnie odmówiły wprowadzenia do ewidencji gruntów kolejnej zmiany, polegającej na usunięciu (wycofaniu) geodezyjnego podziału działek o nr ew. [...],[...],[...], stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie trwałym Nadleśnictwa D., na działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w związku z projektowanym przebiegiem drogi powiatowej nr [...] na odcinku N. – M. Podział ww. nieruchomości do operatu ewidencji gruntów został wprowadzony w dniu [...] czerwca 2008 r. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej i zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Decyzja ta wydana została na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Powołana ustawa w art. 2 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego, stanowiła, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi. Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż decyzję o lokalizacji drogi powiatowej nr [...] na odcinku N. – M. i zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wydał Starosta W. w dniu [...] grudnia 2007 r., którą następnie Wojewoda Mazowiecki ww. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa D., utrzymał w mocy. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 5 cyt. wyżej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera m.in. zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. W myśl art. 12 ust. 2 tej ustawy, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, Starosta W. decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. nadał rygor natychmiastowej wykonalności, którego Wojewoda Mazowiecki nie uchylił, a więc nie było żadnych przeszkód prawnych do dokonania przez organ geodezyjny stosownych zmian w ewidencji gruntów. Odnosząc się do skargi, Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie mógł odnieść zamierzonego skutku, albowiem powołany przepis reguluje kwestie związane z wygaśnięciem zarządu trwałego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Według powołanego przepisu, wygaśnięcie tego zarządu następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę w przypadku dróg powiatowych, a więc w odrębnym postępowaniu. Także stwierdzenie ustanowienia trwałego zarządu na rzecz właściwego zarządcy drogi na tego rodzaju nieruchomościach następuje w drodze decyzji, wydawanej przez starostę w przypadku dróg powiatowych (art. 20 ust. 4). Dopiero wydanie wskazanych wyżej decyzji stanowi podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych podmiotu, który – jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – z mocy prawa, nieodpłatnie przejął w trwały zarząd nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa. Za nieuprawniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej i zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości ustawa nie uzależnia od faktycznego objęcia nieruchomości przez zarządcę drogi. Z treści powołanego przepisu wynika, że zarządca drogi uprawniony jest do faktycznego objęcia nieruchomości wskazanych w decyzji w trybie niezwłocznym, bez konieczności ubiegania się o odrębną decyzję administracyjną w tej mierze. W ocenie Sądu, również zarzut naruszenia art. 38a ustawy o lasach jest chybiony, albowiem powołany przepis odnosi się do przejęcia w trwały zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, zarządzanych przez Lasy Państwowe, przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, realizującą drogi krajowe, gdy tymczasem w tej sprawie występuje Starosta W., realizujący drogę powiatową. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Nadleśnictwo D., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi kasacyjnej wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 38a ww. ustawy o lasach, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie również w postępowaniu dotyczącym realizacji dróg powiatowych, co skutkowało tym, że jako właściciela gruntu dla działek o nr ew. [...],[...],[...] wpisany został Powiat W., podczas gdy z art. 20 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo samorządowa jednostka organizacyjna otrzymują z mocy prawa w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 19, z dniem wygaśnięcia trwałego zarządu, podczas gdy w przypadku Lasów Państwowych, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, jako że sprawują one zarząd (nie trwały) z mocy ustawy, wpis ten był przedwczesny i do ewidencji gruntów można było wprowadzić tylko podział gruntu, a ustanowienie trwałego zarządu dla nowego podmiotu winno odbyć się w drodze decyzji w tym samym postępowaniu, a nie oddzielnym, jak to przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania. Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że zarząd, o którym mowa w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), nie jest tożsamy z trwałym zarządem, o którym mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Jednak z pozostałymi argumentami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić. Zarząd, regulowany przepisami ustawy o lasach, jest formą gospodarowania lasami pozostającymi w faktycznym, fizycznym władaniu Lasów Państwowych, które – jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej – czynią to z mocy ustawy, reprezentując w ten sposób Skarb Państwa. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o lasach). W przypadku tego zarządu chodzi zatem o formę administrowania mieniem leśnym Skarbu Państwa. Ustawa o lasach nie mówi nic o wygaszaniu tej formy zarządu, co sugeruje autor skargi kasacyjnej. Również powoływane przez niego przepisy innych aktów prawnych nie wprowadzają takiego rozwiązania, z którego miałoby wynikać, że zarząd Lasów Państwowych winien być wygaszony w postępowaniu lokalizacyjnym, zezwalającym na realizację inwestycji drogowej (powiatowej). Jedynie trwały zarząd, regulowany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący prawną formą gospodarowania mieniem przez jednostkę organizacyjną, który ustanawia właściwy organ mocą decyzji, podlega wygaszeniu także w drodze decyzji, o czym stanowi art. 46 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezrozumiałym zatem jest, dlaczego autor skargi kasacyjnej, dostrzegając różnicę między zarządem a trwałym zarządem, domaga się, by zarząd Lasów Państwowych wpierw wygaszono, by następnie możliwym było dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków w związku z lokalizacją inwestycji drogowej (powiatowej). Skoro zarząd ten nie podlega wygaszeniu, to w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), gdyż przepis ten dotyczy wydania przez wojewodę albo starostę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego i – jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji – odbywa się to w odrębnym postępowaniu, wszak podstawę wygaszenia trwałego zarządu stanowi decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o ustanowienie trwałego zarządu na rzecz właściwego podmiotu. W przypadku dróg powiatowych, stwierdzenie ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy następuje w drodze decyzji, podejmowanej przez starostę, na podstawie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a więc także w odrębnym postępowaniu (art. 20 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy). Słusznie również Sąd I instancji zauważył, że przepis art. 38a ustawy o lasach nie dotyczy stanu faktycznego niniejszej sprawy. Przepis ten bowiem znajduje zastosowanie, gdy nieruchomości Skarbu Państwa, zarządzane przez Lasy Państwowe, są przeznaczone pod budowę dróg krajowych. Wówczas nieruchomości przeznaczone na drogi krajowe, stanowiące własność Skarbu Państwa, a zarządzane przez Lasy Państwowe, stają się nieodpłatnie, z mocy prawa, przedmiotem trwałego zarządu, ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej stała się ostateczna. Ustanowienie trwałego zarządu stwierdza starosta w drodze decyzji, która stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Nie może budzić wątpliwości, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), wszak to na jej podstawie dochodzi do zmian, które winny być odzwierciedlone w stosownych rejestrach. Decyzja taka określa przy tym moment wydania nieruchomości, a w przypadku gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wymagalności, zobowiązuje do ich niezwłocznego wydania (art. 17 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), co w sytuacji Lasów Państwowych oznacza obowiązek zakończenia sprawowanego przez nie zarządu nad nieruchomościami zajętymi pod budowę drogi i udostępnienia ich właściwemu, wskazanemu w decyzji, podmiotowi. To, czy obowiązek ten zostanie wykonany w ustalonym terminie, czy też w terminie innym, jest kwestią wzajemnego porozumienia, czego potwierdzeniem jest przepis art. 20b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.