IV SA/Wa 1176/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. H. i U. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia M. H. i U. N., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uzgadniające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr. ew. [...] położonej w obrębie P., gmina P. na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" ([...]) i Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, iż Wójt Gminy P. pismem z dnia 4 stycznia 2008 r. zwrócił się do Wojewody [...] w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 106 § 1 kpa o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody, działający z upoważnienia Wojewody [...] uzgodnił ww. inwestycję podnosząc, iż przy zachowaniu warunków określonych w projekcie decyzji nie powinna ona znacząco naruszać ograniczeń wynikających z utworzenia na tym terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w tym nie wpłynie negatywnie na gatunki ptaków, dla ochrony których ustanowiony został obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" ([...]). Zażalenie na omawiane postanowienie wniosły M. H. oraz U. N. podnosząc, iż realizacja planowanej inwestycji, z uwagi na położenie o znaczącej deniwelacji w stosunku do gruntów sąsiednich, będzie wymagała jego znaczącego przekształcenia, co jest niezgodne z § 2 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Podniesiono, że teren na którym planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji stanowi dolinę łączącą jezioro W. ze stawem P. - korytarz ekologiczny dla ssaków, płazów i gadów oraz żerowisko bociana białego. Zdaniem wnoszących zażalenie planowane zainwestowanie terenu Sygn. akt IV SA/Wa 1176/09 wpłynie znacząco negatywnie na bociana białego, co stanowić będzie naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.). Rozpoznając powyższe zażalenie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w pierwszym rzędzie wskazał na swoją kompetencję jako organu odwoławczego, powołując się na ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Ponadto stwierdził, że stan prawny uległ zmianie, bowiem w grudniu 2008 r. weszło w życie rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), na podstawie którego straciło moc rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., w sprawie utworzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), w części dotyczącej przedmiotowego Obszaru, będące podstawą rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Według organu odmowę ustalenia warunków zabudowy lub określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy można oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis określone ograniczenia, czyli w przypadku niniejszej sprawy odnieść się należy do zakazów wymienionych w § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu zawartego w zażaleniu, dotyczącego przekształcenia terenu przez jego zasypanie i "znaczącą deniwelację", organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie, prace związane z budową domu jednorodzinnego nie spowodują przekształceń rzeźby terenu a zatem nie dojdzie do naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5, zakazującego wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Organ podniósł, że rzeźba terenu to ukształtowanie powierzchni ziemi powstałe na skutek działania czynników zewnętrznych, takich jak erozja, akumulacja rzeczna czy lodowcowa oraz wpływ wiatru, ewentualnie działalność człowieka. Działalność wszystkich rzeźbotwórczych czynników prowadzi do powstania form rzeźb terenu. Zdaniem organu odwoławczego prace ziemne trwale Sygn. akt IV SA/Wa 1176/09 zniekształcające rzeźbę terenu to prace, które prowadzą do zniszczenia lub przekształcenia form rzeźby terenu w sposób oznaczający utratę cech morfologicznych danego typu rzeźby. Wiąże się ona z istotnymi zmianami ukształtowania danego terenu w wyniku przemieszczania znacznych ilości mas zimnych, np. przy eksploatacji złóż kruszywa. Nie można jednak uznać za takie prace zwykłych robót zimnych związanych z budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odwoławczy podtrzymał także stanowisko Wojewody [...], że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na gatunki ptaków, dla których ustanowiony został obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" ([...]). Podkreślono, że sam fakt występowania w danym rejonie gatunku znajdującego się w załączniku I Dyrektywy Ptasiej, tj. bociana białego, nie stanowi przesłanki do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Zgodnie ze Standardowym Formularzem Danych przedmiotowego obszaru, populacja bociana białego w ocenie znaczenia obszaru została sklasyfikowana jako kategoria D - populacja nieistotna dla ochrony obszaru "[...]" ([...]), stwierdzono wobec tego, że nie ma ona większego znaczenia z uwagi na jego utworzenie. Za nieuzasadniony uznano zatem zarzut naruszenia wskazywanych w zażaleniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2313 ze zm.), oraz przepisów ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Ponadto organ odwoławczy, rozważając wpływ planowanej inwestycji na bociana białego jako gatunek objęty w Polsce ochroną ścisłą stwierdził, iż biorąc pod uwagę charakter przedsięwzięcia (budowa budynku jednorodzinnego) i jego skalę w odniesieniu do wielkości areału okolicznych potencjalnych żerowisk tego gatunku, realizacja inwestycji nie spowoduje pogorszenia warunków jego bytowania. Organ zwrócił także uwagę, skoro co najmniej od XVI w. bocian w Polsce gnieździ się w sąsiedztwie osad ludzkich, za bezpodstawny należy uznać zarzut znaczącego negatywnego wpływu planowanej inwestycji na dany gatunek. Skargę na omawiane postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009 r. wniosły M. H. i U. N., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżące zarzuciły organowi, że nie odniósł się do argumentów zawartych w zażaleniu, co jest jego obowiązkiem. Lokalizacja Sygn. akt IV SA/Wa 1176/09 budynku zaplanowana jest na terenie naturalnej pradoliny rzeki D., obecnie zatorfionej. Przyzwolenie na realizację inwestycji w tym miejscu będzie, zdaniem skarżących, naruszać art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. Ponadto skarżące podniosły, ze planowana zabudowa spowoduje pomniejszenie powierzchni naturalnych użytków zielonych ważnych z uwagi na utrzymanie populacji bociana białego - gatunku wymienionego w Załączniku I Dyrektywy Ptasiej, objętego w Polsce ochroną ścisłą. Skarżące zakwestionowały także postępowanie Wójta Gminy w P. w tej sprawie, który wydał [...] maja 2009 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie czekając na uprawomocnienie się zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2010 r. skarżąca M. H. podniosła, iż jest współwłaścicielką działki [...], która przylega do działki inwestora. Granica Obszaru Natura 2000 pokrywa się z granicą Obszaru Chronionego Krajobrazu i biegnie wzdłuż jej działki. Skarżąca nie godzi się na budowę, gdyż w jej ocenie, planowana inwestycja zniszczy przyrodę. Teren inwestycji jest terenem niskim, podmokłym, na który - wedle informacji uzyskanych przez skarżącą - musi zostać nawieziony gruz, by można tam było posadowić dom. W ocenie skarżącej planowane przedsięwzięcie narusza ustalenia związane z ochroną tego obszaru, przede wszystkim § 3 pkt 6 i 8 oraz § 4 pkt 5,6 i 7 rozporządzenia Wojewody o utworzeniu Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] uzgadniające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr. ew. [...] położonej w obrębie P. Działka ta znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] utworzonego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...]) oraz w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" Sygn. akt IV SA/Wa 1176/09 ([...]) wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia organu pierwszej instancji, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z Wojewodą - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochrona na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) zalicza obszary chronionego krajobrazu i obszary Natura 2000. Zatem w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] jako organ właściwy był zobowiązany do zajęcia stanowiska co do możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w obszarze położonym w granicach wyżej wymienionych form ochrony przyrody. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji przysługuje - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W rozpatrywanej sprawie, jak już wyżej wskazano zastosowanie ma rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa m. in. ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony. Sygn. akt IV SA/Wa 1176/09 Omawiane rozporządzenie Wojewody [...] zawiera w § 3 ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów Obszaru (leśnych, nieleśnych i wodnych), a w § 4 zawarte są zakazy wynikające z potrzeb ochrony wskazanego obszaru. W postępowaniu uzgodnieniowym właściwy organ winien dokonać oceny, czy projektowana inwestycja nie narusza wspomnianych zakazów, ale także czy jej realizacja nie będzie skutkować naruszeniem ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów obszaru określonych w rozporządzeniu. Rozporządzenie nie zawiera wprost zakazu realizacji obiektów budowlanych w obszarze chronionego krajobrazu, poza przypadkiem określonym w § 4 ust. 1 pkt 8, , tj. zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innym zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, co nie oznacza, że poza wskazanym przypadkiem dopuszcza zabudowę w każdym innym miejscu. Pozytywne uzgodnienie może nastąpić tylko wówczas, gdy organ wykaże, ze projektowana inwestycja nie narusza zakazów obowiązujących w obszarze chronionego krajobrazu a także nie narusza ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów nieleśnych. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uznał, że projektowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływać na środowisko. Oceny takiej dokonał jedynie z punktu widzenia ewentualnego naruszenia zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody [...]. Przepis ten zabrania w obszarze chronionym wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Zdaniem organu, prace związane z budową budynku jednorodzinnego nie spowodują przekształcenia rzeźby terenu. W ocenie Sądu taka analiza nie jest wystarczająca i nie daje podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia Wojewody [...]. W szczególności brak jest rozważań organu w kontekście kryteriów określonych w § 2 ust. 2 rozporządzenia, zawierających ustalenia dotyczące czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych Obszaru ale także § 4 ust. 1 pkt 6, tj. zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym Sygn. akt IV SA/Wa 1176/09 celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Skarżące, będące współwłaścicielkami nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której projektowana jest inwestycja podniosły, m. in., że jest to teren podmokły, zatorfiony, o znaczącej deniwelacji w stosunku do gruntów sąsiednich (do 6,4 m) i jego zabudowa - według ich twierdzeń - musiałby się wiązać z przekształceniem terenu poprzez nawiezienie znacznej ilości ziemi (lub gruzu) dla wyrównania terenu a także jego odwodnienie, co byłoby ingerencją w chronione elementy przyrody. Nadto skarżące twierdzą, ze teren inwestycji stanowi fragment pradoliny rzeki D. będącej korytarzem ekologicznym dla ssaków, płazów i gadów. Zdaniem Sądu twierdzenia te powinny być przez organ zweryfikowane, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. W szczególności kwestie te powinny zostać przeanalizowane w kontekście ustaleń dotyczących czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych Obszaru określonych w § 2 ust. 2 pkt 6 i 8 rozporządzenia Wojewody [...] wskazujących, że celem ochrony przedmiotowego Obszaru jest zachowanie śródpolnych torfowisk, zabagnień, podmokłości i oczek wodnych oraz dopuszczających melioracje odwadniające, w tym regulowanie odpływu wody z sieci rowów tylko w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, jednak z bezwzględnym zachowaniem w stanie nienaruszonym terenów podmokłych, w tym torfowisk i obszarów wodno - błotnych oraz obszarów źródliskowych cieków. Nie przesądzając rozstrzygnięcia w sprawie, należy wskazać, że organ winien rozważyć, czy projektowana inwestycja może być realizowana na objętym ochroną obszarze z punktu widzenia celów, dla których obszar został utworzony i czy nie narusza ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów obszaru a także zakazów, o których mowa w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. W kwestionowanym postanowieniu organ odwoławczy ocenił możliwość realizacji inwestycji jedynie pod kątem obowiązujących na danym obszarze zakazów i to nie wszystkich, pominął zakaz zmiany stosunków wodnych na gruncie a także kwestię analizy przedsięwzięcia na tle ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów. Stanowisko organu, że budowa domu nie doprowadzi do trwałego zniekształcenia terenu uwzględnia tylko roboty ziemne związane bezpośrednio z Sygn. akt IV SA/Wa 1176/09 budową a nie odnosi się do ewentualnych robót związanych z przygotowaniem terenu pod budowę (istniejąca deniwelacja w stosunku do gruntów sąsiednich 6,4 m). W tej sytuacji Sąd doszedł do wniosku, że sprawa wymaga ponownej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygniecie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w sytuacji, gdy organ dokona wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i poczyni prawidłowe ustalenia faktyczne. Niedopełnienie tego wymogu uzasadnia uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących negatywnego wpływu planowanej inwestycji na populacje bociana białego, Sąd uznał że należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że planowana inwestycja nie spowoduje pogorszenia warunków jego bytowania. Przytoczoną przez organ argumentację Sąd w pełni podziela. Sam fakt występowania w danym rejonie gatunku znajdującego się w załączeniu I Dyrektywy Ptasiej, nie stanowi przesłanki do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę charakter i skalę planowanego przedsięwzięcia (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) w odniesieniu do wielkości areału okolicznych potencjalnych żerowisk tego gatunku, trudno byłoby uznać, że jego realizacja wpłynie negatywnie na warunki bytowania bociana białego. Podniesiony przez skarżące zarzut wadliwego procedowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie może być oceniony przez Sąd w tym postępowaniu i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej skargi. Sąd, zgodnie z art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd kontroluje postępowanie uzgodnieniowe, poza zakresem kontroli pozostaje natomiast postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.