VI SA/Wa 679/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej W. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu odwołania W. G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75j ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) utrzymał w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 r. ww. Komisja Egzaminacyjna ustaliła wynik egzaminu konkursowego W. G. na 189 punktów, co zgodnie z przepisem art. 75i ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze oznaczało wynik negatywny. W odwołaniu od powyższej uchwały W. G. wniosła o uznanie za wadliwe pytań nr 109,180, 186, 218, 220 i 224, zaliczenie udzielonych odpowiedzi na ww. pytania, w konsekwencji zmianę uchwały i uznanie, że uzyskała pozytywny wynik egzaminu konkursowego. Skarżąca zarzuciła błędne sformułowanie pyt. 109, wprowadzające w błąd i niezgodne z postanowieniami ustawy Prawo ochrony środowiska określenie w pyt. 180 " środki ochrony środowiska", nadto, powołując w uzasadnieniu odwołania argumenty mające świadczyć o prawidłowości udzielonej przez nią odpowiedzi wniosła o uznanie za prawidłową odpowiedzi B w pyt. 186, podniosła także, iż pytania 218, 220 i 224 wykraczały poza ustawowy zakres egzaminu. Minister Sprawiedliwości wskazał, iż w wyniku dokonanej szczegółowej analizy przeprowadzonego egzaminu, zarówno prawidłowości jego przygotowania (w tym przygotowania testu egzaminacyjnego), jak również przebiegu samego egzaminu uznał, iż nie doszło do naruszenia rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i adwokackiego (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2160 ze zm.), a egzamin przeprowadzono zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze. Z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół, również uchwała Komisji Egzaminacyjnej została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił, iż ułożony test egzaminacyjny, który rozwiązywali kandydaci, odpowiadał kryteriom określonym w art. 75i ust. 1 oraz art. 75a ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze, a decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister Sprawiedliwości ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Minister podniósł także, iż w ramach postępowania odwoławczego dokonał ponownego przeliczenia punktów, w wyniku czego ustalono, iż uchwała Komisji Egzaminacyjnej jest w tym zakresie w pełni prawidłowa, zaś skarżąca uzyskała z egzaminu konkursowego 189 punktów, co stanowi wynik negatywny. Organ dokonał analizy zarzutów (odwołującej się) dotyczących pytań nr 109, nr 180 i nr 186 i uznał w konsekwencji, iż są one bezzasadne. Wskazał na podstawę prawną swojego stanowiska podnosząc, iż kwestionowane przez skarżącą pytania zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź. Minister nie zgodził się także z zarzutem, iż treść pytań nr 218, 220 i 224 wykracza poza ustawowy zakres egzaminu, pytania te dotyczyły bowiem ustroju sądów powszechnych i sądów wojskowych, a zatem dziedzin, które wchodzą w zakres pojęcia "ustrój sądów". W konkluzji Minister Sprawiedliwości uznał, iż wynik egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką został ustalony prawidłowo. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. G., zwana dalej skarżącą, wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, uznanie za wadliwych pytań nr 109, 180, 186, 218, 220 i 224, zaliczenie odpowiedzi na wyżej wymienione pytania do uzyskanej punktacji, uznanie, iż skarżąca uzyskała wynik pozytywny a także zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 75 ust. 1 Prawa o adwokaturze oraz zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła swoje dotychczasowe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i przytoczyła obszerną argumentację merytoryczną dotyczącą zakwestionowanych pytań egzaminacyjnych nr 109, 180 i 186. W szczególności wywodziła, iż pytanie nr 109 zostało skonstruowane wadliwe i budzi spór w doktrynie. Stwierdziła, iż pytanie nr 180 testu było sformułowane nieściśle i niejednoznacznie. Odnośnie pytania nr 186 szeroko dowodziła, iż prawidłową odpowiedzią jest odpowiedź B, udzielona przez nią, a nie odpowiedź A wynikająca z klucza. Natomiast pytania nr 218, 220 i 224 nie są oparte na przepisach, które wchodzą w zakres egzaminu na aplikację adwokacką. Skarżąca stwierdziła w konsekwencji, iż negowane przez nią pytania testowe nie spełniały wymagań, jakie stawia przepis art. 75i ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze. W tej sytuacji - zdaniem skarżącej - każda odpowiedź na zakwestionowane pytania powinna być uznana przez Komisję Egzaminacyjną za prawidłową. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. podniósł, iż uzasadnienie decyzji odnosi się do zarzutów skargi, wskazuje udowodnione fakty i dowody, zawiera zarówno uzasadnienie prawne jak i wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Dodał także, iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, w dniu [...] stycznia 2009 r. zostało wydane postanowienie o przedłużeniu terminu do jej załatwienia. Pismem datowanym dnia [...] maja 2009 r. skarżąca wniosła replikę na odpowiedź Ministra Sprawiedliwości na skargę powtarzając w zasadzie argumenty podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Postępowanie konkursowe na aplikację adwokacką jest postępowaniem administracyjnym, które przeprowadza powołany w tym celu organ - Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich, od której rozstrzygnięcia przysługuje stronie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 75i ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.) egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy. Pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Przepis art. 75a ust. 3 ustawy – Prawo o adwokaturze stanowi natomiast, że egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta adwokackiego z zakresu prawa: konstytucyjnego, karnego, postępowania karnego, karnego skarbowego, wykroczeń, cywilnego, postępowania cywilnego, gospodarczego, spółek prawa handlowego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i opiekuńczego, administracyjnego, postępowania administracyjnego, finansowego, europejskiego, ustroju sądów, samorządu adwokackiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej, a także warunków wykonywania zawodu adwokata i etyki tego zawodu. W nawiązaniu do treści wyżej zacytowanych przepisów Sąd uznał za trafny zarzut skarżącej polegający na wadliwym skonstruowaniu pytania nr 186, w którym nie jedną, lecz dwie z przedstawionych propozycji odpowiedzi można uznać za prawidłowe. Pytanie brzmiało: "Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego i ustawą Prawo dewizowe postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest: A. jednoinstancyjne, B. dwuinstancyjne, C. trójinstancyjne." Według organu prawidłowa odpowiedź na to pytanie to odpowiedź "A", która oparta jest na art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 114, poz. 1178 ze zm.) w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Skarżąca dowodziła natomiast, że prawidłowa na to pytanie jest zakreślona przez nią odpowiedź "B". W ocenie Sądu zarzutom skarżącej odnośnie pytania nr 186 nie można odmówić racji. Przepis art. 8 ust. 3 ustawy Prawo dewizowe stanowi, że do decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydanych w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie natomiast z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z treści powyższych przepisów wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego strona może wystąpić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje "od decyzji wydanej w pierwszej instancji", a "do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań" to analiza literalnego brzmienia powyższych przepisów, w powiązaniu z treścią przepisów § 1 oraz § 2 art. 127 k.p.a., może prowadzić do wniosku, że decyzja wydana przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jest decyzją wydaną w drugiej instancji mimo tożsamości podmiotowej organu pierwszej i drugiej instancji. Zdaniem Sądu – wbrew twierdzeniom organu – analiza powyższych przepisów nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w pytaniu nr 186 prawidłowa jest tylko odwiedź "A", a nie wskazana przez skarżącą odpowiedź "B". Natomiast faktycznie z przywołanych przez organ poglądów doktryny wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, od której nie służy odwołanie, jest rozpatrywany w postępowaniu jednoinstancyjnym. Problem w pytaniu nr 186 sprowadza się więc w rzeczywistości do kwestii, czy o dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnego można mówić tylko wtedy, gdy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy także wtedy gdy właściwy jest ten sam organ administracji, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji. W doktrynie prezentowane są poglądy, że dwuinstancyjność postępowania może być rozpatrywana w dwóch aspektach - materialnym oraz formalnym. W aspekcie materialnym dwuinstancyjność postępowania polega na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy pod względem merytorycznym. W aspekcie formalnym wyraża się natomiast w konstrukcji toku instancji i zakłada przesunięcie uprawnień do ponownego rozpatrzenia sprawy na organ wyższej instancji. Według W. Dawidowicza, punkt ciężkości zasady dwuinstancyjności postępowania spoczywa na jej aspekcie materialnym, czyli na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast rzeczą drugorzędną jest, czy właściwy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy jest inny organ (wyższego stopnia) czy też ten sam. Dwuinstancyjność bowiem "jest pojęciem procesowym a nie ustrojowym – z tym, że zamyka się ono w systemie organów administracji państwowej" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 45). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06 wyraził natomiast pogląd, że w sukcesywnie budowanym stanie prawnym, w orzecznictwie i doktrynie istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym, oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego (vide: LEX nr 235169). Przewidziana w art. 127 § 3 k.p.a. instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w świetle rozbieżnych poglądów doktryny oraz orzecznictwa, nie może więc być uznana jednoznacznie za wyjątek od zasady dwuinstancyjności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bowiem szczególnym środkiem odwoławczym występującym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i odpowiada swym charakterem pojęciu środka odwoławczego. Środek ten w istocie ma wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością tj. nie przesuwa sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzono ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8). Przepis ten zastąpił obowiązujący uprzednio art. 110 § 2 k.p.a., który głosił, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji nie przysługuje odwołanie. Przepis art. 8 ust. 3 ustawy Prawo dewizowe w pierwotnym brzmieniu (obowiązującym do dnia 20 kwietnia 2007 r.) stanowił natomiast, że decyzje Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydawane w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych, są ostateczne. W świetle powyższych rozważań budzić może, w ocenie Sądu, uzasadnioną wątpliwość sformułowanie tego rodzaju pytania, jak pytanie nr 186, na egzaminie konkursowym na aplikację, albowiem w teście, w którym sprawdzeniu ma podlegać wiedza przyszłych dopiero aplikantów adwokackich, winno się unikać wprowadzania takich pytań, na które jednoznaczna odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z wykładni systemowej dokonywanej przez organ oraz poglądów doktryny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r. II GSK 355/07 wyraźnie wskazał na obowiązek zachowania jak najdalej idącej dbałości przy redagowaniu pytań egzaminacyjnych na aplikacje, w celu eliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Relacja pomiędzy odpowiedzią, a pytaniem musi być zawsze sprawdzalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego, do którego nawiązuje pytanie (vide: LEX nr 463863). Pytania testowe na aplikację adwokacką winny być bowiem testem wyłącznie na wiedzę wynikającą z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Niedopuszczalne jest, aby w pytaniach pojawiały się zagadnienia prawne, co do których zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie doszły do wspólnych konkluzji, albowiem nie jest właściwe wymaganie od ewentualnych adeptów zawodów prawniczych jednoznacznego rozstrzygania zagadnień prawnych, co do których nie są zgodne również autorytety prawnicze. W ocenie Sądu - jeśli chodzi natomiast o pytania nr 109, 180, 218, 220 i 224 - uznać należy, iż organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] 8 z dnia [...] września 2008 r. Minister w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie skarżącej, dlaczego jej stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości materialnoprawną ocenę stawianych zarzutów, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa strona skarżąca udzieliła niepoprawnych odpowiedzi na te pytania. Sporne pytania testowe mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. Zostały sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w przepisie art. 75i ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, zaś odpowiedź wskazana przez organ, jako właściwa - wynika z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Pytania te oparte były na przepisach prawa i zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź. Udzielenie przez skarżącą błędnych odpowiedzi na te pytania było, w ocenie Sądu, wynikiem czynienia przez nią pewnych dodatkowych założeń nie wynikających z treści pytania oraz jej własnej interpretacji przepisów. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8, 12 k.p.a. stwierdzić należy, iż skarżąca nie wskazała, na czym naruszenie przytoczonej wyżej norm postępowania miałoby polegać. W tej sytuacji zarzut ten nie jest możliwy do oceny. Samo, bowiem podanie przepisów, bez rozwinięcia zagadnienia w uzasadnieniu skargi, czyni zarzut naruszenia zasad postępowania skutkujący istotnym wpływem na wynik rozstrzygnięcia, stwierdzeniem nie umocowanym do merytorycznej analizy. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2006 r. (Sygn. akt: II GSK 15/05) "nie wystarczy też powołanie odpowiedniego przepisu procedury, ale należy wskazać na czym to uchybienie polegało i wykazać dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. należy zwrócić skarżącej uwagę, iż jak wynika z akt administracyjnych organ zrealizował obowiązek wynikający z art. 36 § 1 k.p.a. (k-56-58). Wobec tego, że uchwałą Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] września 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r., ustalony został wynik egzaminu konkursowego skarżącej na 189 punktów, a jedno z pytań, zdaniem Sądu, zostało sformułowane nieprawidłowo, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.