II GSK 355/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Cezary Pryca Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 240/07 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu na aplikację radcowską 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. K. kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 8 lipca 2006 r. skarżąca przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przed Komisją Egzaminacyjną, działającą na obszarze Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że uzyskała ona 188 punktów, co zgodnie z art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej ustawą o r.pr., oznaczało negatywny wynik tego egzaminu. M. K. odwołała się od tej uchwały, wnosząc o ponowne rozpatrzenie odpowiedzi na pytania 38, 58, 121, 173 i 198 i ponowne ustalenie wyniku złożonego przez nią egzaminu. Podniosła, że udzielone przez nią odpowiedzi na pytania nr 38, 58, 121 i 198, choć odmienne niż w kluczu odpowiedzi, były prawidłowe, a wszystkie trzy zawarte w teście odpowiedzi na pytanie nr 173 były błędne. W związku z tym powinna była ona uzyskać z testu w sumie 193 punkty. Zaskarżoną decyzją Minister Sprawiedliwości uchylił § 1 uchwały Komisji Egzaminacyjnej i ustalił, że skarżąca uzyskała z egzaminu konkursowego łącznie 189 punktów, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy, podkreślając, że pod względem proceduralnym konkurs został przeprowadzony prawidłowo. W odniesieniu do zarzutów pod względem merytorycznym uznał za zasadne wątpliwości skarżącej co do pytania nr 38 i zaliczył jako prawidłową, zakreśloną przez nią odpowiedź A, co skutkowało uzyskaniem dodatkowego punktu. Nie uwzględnił jednak uwag skarżącej w pozostałym zakresie, ustalając tym samym uzyskanie przez stronę łącznie 189 pkt., co oznaczało uzyskanie negatywnego wyniku z tego egzaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podtrzymał stanowisko organu w tym zakresie. Na wstępie podkreślił, że ocena legalności decyzji Ministra polega na skontrolowaniu, czy organ należycie odniósł się do zarzutów merytorycznych, sformułowanych przez skarżącą w zakresie poszczególnych pytań testowych. Zgodnie z art. 339 ust. 1 ustawy o r.pr. egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań, zawierających trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, a kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że Minister nieprawidłowo ustalił wynik egzaminu, z uwagi na niewłaściwą ocenę odpowiedzi udzielonych na pytania nr 58, 121, 173 i 198, dokonaną z naruszeniem przepisów, na gruncie których pytania zostały sformułowane. Istotę testu wyboru, w którym tylko jedna z trzech odpowiedzi jest poprawna, stanowi okoliczność, że wszystkie proponowane do wyboru odpowiedzi mają cechy prawdopodobieństwa lub też są w części poprawne. Zadaniem zdającego jest wybrać odpowiedź najlepszą i zarazem najbardziej oczywistą, a nie rozważanie, bez specjalnego polecenia zawartego w pytaniu testowym, sytuacji wyjątkowych, jak to skarżąca uczyniła w odniesieniu do niektórych, wskazanych w odwołaniu pytań. Tym samym stanowisko Ministra w tej sprawie jest dogłębne, szczegółowo uzasadnione i nie budzi zastrzeżeń Sądu. W odniesieniu do pytania nr 121, na które skarżąca udzieliła odpowiedzi A, organ zasadnie uznał ją za nieprawidłową, popierając swoją argumentację cytatami z literatury, a strona nie przedstawiła przekonywującej argumentacji przemawiającej za prezentowanym przez nią poglądem, natomiast z podanych przez nią samą poglądów doktryny wynikało, że ta odpowiedz jest jednak nieprawidłowa. Tylko wykazanie poprawności odpowiedzi A przez skarżącą mogło mieć wpływ na wynik punktacji przy ocenie egzaminu, czego skarżąca nie wykazała. M. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zarzucając mu naruszenie następujących przepisów: 1) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 339 ust. 1 ustawy o r.pr., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez niedokonanie kontroli działalności organu w formie zaskarżonej decyzji, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie motywów, dla których Sąd I instancji uwzględnił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu argumentacji skarżącej, dotyczącej pytania nr 121. 2) prawa materialnego, tj.: art. 339 ust. 1 ustawy o r.pr. przez błędne przyjęcie, że odpowiedzią prawidłową, o której mowa w tym przepisie, jest "odpowiedź najlepsza i zarazem najbardziej oczywista", art. 339 ust. 1 zd. 3 ustawy o r.pr. w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 8b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) przez nieprzyznanie punktu za prawidłową odpowiedź na pytanie nr 198, art. 339 ust. 1 zd. 3 ustawy o r.pr. w zw. z art. 26 § 4 i 5 oraz art. 31 § 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) przez nieprzyznanie punktu za prawidłową odpowiedź na pytanie nr 121. W szczególności skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 339 ust. 1 ustawy o r.pr., która sprowadza się do stwierdzenia, że wśród trzech odpowiedzi, zaproponowanych na każde z 250 pytań egzaminu konkursowego w 2006 r., tylko jedna odpowiedź musiała być poprawna. Jednakże z treści tego przepisu nie można przesądzać o poprawności lub braku poprawności poszczególnych odpowiedzi zaproponowanych na pytania objęte testem. Jedynym dopuszczalnym kryterium oceny prawidłowości odpowiedzi może być treść obowiązujących przepisów prawa regulujących materię, której pytanie dotyczy. Ocena ta musi być dokonana z uwzględnieniem kontekstu, jaki dla odpowiedzi to pytanie stwarza. Jeśli dana odpowiedź odpowiada obowiązującym przepisom prawa, to musi być uznana za prawidłową. Nie ma uzasadnionych podstaw stanowisko Sądu, który przyjął, że norma zawarta w tym przepisie wyklucza możliwość stwierdzenia prawidłowości więcej niż jednej odpowiedzi na dane pytanie lub też braku prawidłowej wśród trzech zaproponowanych na dane pytanie testowe. Ponadto, z treści tego przepisu wynika, że zadaniem egzaminu jest sprawdzenie wiedzy kandydatów na aplikację, dotyczącej znajomości obowiązujących przepisów prawa, a nie umiejętności rozwiązywania testu wyboru, postrzeganej przez Sąd jako zdolność dokonania oceny odpowiedzi "najlepszej i zarazem najbardziej oczywistej". Minister Sprawiedliwości rozstrzygając w sprawie skarżącej, w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów w zakresie istniejących różnic w sposobie formułowania pytań i odpowiedzi na nie, czym naruszył zasady określone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W treści niektórych pytań konkursowych wskazano bezpośrednio ustawę regulującą materię, będącą przedmiotem pytania bądź też z jego treści można było wywnioskować, której ustawy dotyczyło. W ten sposób zawężało się przedmiot pytania do regulacji objętej wskazanym aktem prawnym. Takie formułowanie pytań nie pozostawiało wątpliwości, że przy dokonywaniu wyboru odpowiedzi na dane pytanie należało brać pod uwagę tylko regulację objętą aktem prawnym, wskazanym w treści pytania. Ponadto niektóre z nich nie zawierały istotnego zastrzeżenia o treści: "z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie", które było elementem uzasadniającym wybór poprawnej odpowiedzi. Brak takiego zastrzeżenia spowodował, że, zdaniem skarżącej, żadna z zaproponowanych odpowiedzi na pytanie nr 173 nie była prawidłowa. Działanie Ministra Sprawiedliwości było niekonsekwentne i naruszało zasadę zawartą w art. 8 k.p.a., ponieważ w odpowiedzi na skargę zaznaczył, że pytania egzaminacyjne zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród odpowiedzi tylko jedna była prawidłowa i była zawarta w kluczu, za wyjątkiem pytania nr 38, na które można było udzielić dwóch prawidłowych odpowiedzi. Organ uznał zatem argumenty skarżącej odnośnie tego pytania ale odrzucił jej inne zarzuty w odniesieniu do pozostałych zaskarżonych pytań, podnosząc, że poszukiwała ona "odpowiedzi na nie poza treścią pytania". W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając między innymi, że kandydat rozwiązując test egzaminacyjny nie jest uprawniony do czynienia dodatkowych założeń do pytań. Takie stanowisko nie narusza ogólnego celu, jakim jest sprawdzenie w ramach tego egzaminu wszechstronnej wiedzy kandydata z zakresu prawa. Kandydat jest zobligowany do udzielenia odpowiedzi tylko i wyłącznie na podstawie treści pytania bez zakładania innych, nawet prawdopodobnych sytuacji. Słusznie zatem Sąd wskazał, że za prawidłową należało uznać taką odpowiedź, która jest najlepsza i najbardziej oczywista na gruncie przedstawionego w pytaniu stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania - oznacza, że nie może on wyjść poza jej zakres i sformułowane zarzuty. Te elementy skargi kasacyjnej odnoszą się do kwestionowania dokonanej oceny odpowiedzi na pytania przyjętej w postępowaniu administracyjnym i zaskarżonym wyroku, dotyczących pytań 121 i 198, czego nie zmieniają rozległe i mało uporządkowane odniesienia do szeregu innych pytań zawarte w jej uzasadnieniu. W rezultacie przy ocenie zasadności skargi kasacyjnej dalsze wywody będą dotyczyły odpowiedzi na te dwa pytania. Art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych stanowi, że: "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". Z tego przepisu wynika obowiązek zachowania najdalej idącej dbałości przy redagowaniu każdego zestawu trzech pytań, w celu eliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Relacja pomiędzy odpowiedzią a pytaniem musi być zawsze sprawdzalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego, do którego nawiązuje pytanie. Jeżeli takiego nawiązanie nie ma, to wówczas za prawidłową należy uznać odpowiedź obejmującą nie tylko zasady, lecz również dopuszczone w normach prawnych wyjątki kształtujące łącznie z nim stan prawny. Nie można uznać za trafne odmienne rozumienie tego unormowania prezentowane w zaskarżonym wyroku. Sugerowana w nim dopuszczalność istnienia prawdopodobieństwa lub częściowej poprawności więcej niż jednej odpowiedzi i obowiązek wybrania z nich odpowiedzi najlepszej, najbardziej oczywistej, na trzy pytania zawarte w poszczególnych zestawach, jest naruszeniem art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przez jego błędną wykładnię. Taka sytuacja zaistniała przy uznaniu za nieprawidłową odpowiedź udzieloną przez skarżącą na pytanie 198. Oto jego brzmienie: "Osoba prawna może być: A. członkiem stowarzyszenia, B. jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia, C. nie może być ani członkiem, ani członkiem wspierającym stowarzyszenia". WSA nie zakwestionował przyjętej w postępowaniu administracyjnym za prawidłową odpowiedzi B, natomiast skarżąca uznała, że osoba prawna może być członkiem stowarzyszenia i zakreśliła w treści odpowiedź A. Nawiązując do ukazanych wywodów dotyczących art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, należy podkreślić, że w pytaniu 198 nie ma odniesienia do stanu prawnego, do którego ono nawiązuje. Takie nawiązanie jest wręcz normą przy formułowaniu szeregu pytań w teście egzaminacyjnym, na co skarżąca zwracała uwagę w kolejnych czynnościach procesowych, podając liczne tego przykłady. Z braku odniesienia w pytaniu 198 do ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 885 ze zm.) należało kierować się unormowaniami, jakie zostały przyjęte we wskazanych przepisach trzech ustaw dotyczących samorządu gminnego, powiatowego i województwa. Skoro w podanej kolejności tych ustaw gmina, powiat i województwo posiadają osobowość prawną (art. 3 ust. 2, art. 2 ust. 2 i art. 6 ust. 2) i mogą tworzyć ze sobą stowarzyszenia, do których odpowiednio stosują się przepisy Prawa o stowarzyszeniach (art. 84 ust. 1 i 3, art. 75 i art. 8 b), to nie można było ocenić jako błędną odpowiedź A wskazaną przez skarżącą w zestawie pytania 198. Przy uznaniu tej odpowiedzi za prawidłową skarżąca uzyskałaby, określony w art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, pozytywny wynik egzaminu konkursowego, gromadząc wymaganych co najmniej 190 punktów. Nie jest także zasadna odmowa uwzględnienia odpowiedzi skarżącej na pytanie 121, które miało następujące brzmienie: "Za zobowiązania spółki cywilnej powstałe przed dniem jej przekształcenia w spółkę jawną, wspólnicy odpowiadają po jej przekształceniu: A. tak jak wspólnicy spółki jawnej, B. na dotychczasowych zasadach przez okres trzech lat, licząc od tego dnia, C. na dotychczasowych zasadach w każdym czasie". Skarżąca wskazała jako prawidłową odpowiedź A, zamiast - jak przyjęto w postępowaniu egzaminacyjnym - odpowiedź B. W odwołaniu, a następnie w skardze do WSA na czterech stronach tekstu, skarżąca przedstawiła, na uzasadnienie jej odpowiedzi, argumentację z powołaniem się na poglądy przedstawicieli nauki, w tym również zawartych w komentarzu do Kodeksu spółek handlowych. Do tych wywodów nie ustosunkował się WSA, poprzestając na stwierdzeniu, że swoje stanowisko Minister Sprawiedliwości również poparł "cytatami z literatury". Jeżeli więc skarżąca przyjęła, że przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną dokonuje się w trybie art. 26 § 4-6 Kodeksu spółek handlowych po zgłoszeniu do sądu rejestrowego przez wszystkich wspólników, a z chwilą wpisu do rejestru staje się ona spółką jawną, to z braku istnienia w tej części szczegółowych unormowań należy stosować - jak wskazuje się w doktrynie - ogólne zasady zakładania spółek jawnych. Stosownie zaś do art. 31 § 3 tego kodeksu subsydiarna odpowiedzialność wspólnika nie dotyczy zobowiązań powstałych przed wpisem do rejestru. Polemizowanie z takim rozumieniem pytania i udzielonej odpowiedzi przez osobę ubiegającą się dopiero o przyjęcie na aplikację radcowską, nie jest miejscem do rozstrzygania sporów doktrynalnych, w dodatku nadal żywych. Bez uwzględnienia spornej problematyki objętej tym pytaniem i oceny udzielonej w takich warunkach odpowiedzi, uznanie jej za błędną nie było przekonujące. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.