II GSK 421/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk - Moskal Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 104/10 w sprawie ze skargi S. T. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. T. na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3[..]listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa [..] oddalił skargę S. T. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [.] października 2009 r. nr [..] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Naczelnik Wydziału Kontroli Gospodarki Finansowej Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. powiadomił Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o ujawnieniu podczas przeprowadzonej kontroli w Urzędzie Gminy w C. okoliczności wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Rzecznik dyscypliny finansów publicznych wszczął postępowanie i po dokonaniu czynności wyjaśniających, zgromadzeniu materiału dowodowego oraz zapoznaniu się z wyjaśnieniami sformułował i przekazał Regionalnej Komisji Orzekającej wniosek o ukaranie S. T. z dnia [..] grudnia 2008 r. za to, że sprawując funkcję Wójta Gminy C., nieumyślnie dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez nieterminowe dokonanie rozliczenia przekazanych w 2006 r. dotacji, tj.: - dotacji w kwocie [..] zł przekazanej na rzecz Powiatu [..] w dniu [..] czerwca 2006 r. z przeznaczeniem na budowę, rozbudowę, remonty dróg oraz obiektów inżynierskich na podstawie zawartego w dniu [..] czerwca 2006 r. Aneksu Nr [..] do porozumienia z dnia [..] maja 2004 r. (z opóźnieniem [..] dni), - dotacji w kwocie [..] zł przekazanej dla [..] Klubu Sportowego [..] na podstawie umowy Nr [..] zawartej w dniu [..] kwietnia 2006 r. z przeznaczeniem na prowadzenie w okresie od [..] kwietnia 2006 r. do [..] grudnia 2006 r. zajęć sportowo-rekreacyjnych ze specjalnością gier zespołowych (z opóźnieniem [..] dni), - dotacji w kwocie [..] zł przekazanej dla [..] Klubu Sportowego na podstawie umowy Nr [..] zawartej w dniu [..] kwietnia 2006 r. z przeznaczeniem na prowadzenie w okresie od [..] kwietnia 2006 r. do [..] października 2006 r. zajęć sportowo-rekreacyjnych ze specjalnością piłka nożna, tenis stołowy dla społeczności mieszkańców Gminy C. (z opóźnieniem [..] dni). W ocenie rzecznika powyższe działanie strony stanowiło naruszenie art. 146 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO w W. po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem obwinionego w dniu [..] marca 2009 r. wydała orzeczenie, którym uznała S. T. winnym nieumyślnego popełnienia czynu polegającego na naruszeniu dyscypliny finansów z art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wymierzyła karę upomnienia. Obwiniony odwołał się od powyższego orzeczenia. Główna Komisja Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych decyzją z dnia [..] października 2009 r., nr [..] utrzymała w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. z dnia [..] marca 2009 r., nr [..] w przedmiocie uznania skarżącego winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych i wymierzenia kary upomnienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podobnie jak Komisja nie zaliczył cech osobistych sprawcy – braku znajomości ustawy o finansach publicznych – do okoliczności łagodzących. Wskazał, że jest to okoliczność rodząca poważne wątpliwości co do kompetencji obwinionego jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych. W ocenie komisji odwoławczej ustalenia kontroli gospodarki finansowej Gminy [..] nie zostały zakwestionowane na żadnym etapie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że stosownie do art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nierozliczenie przekazanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie tej dotacji. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. W tym kontekście, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia zawarty w skardze zarzut, że podczas kontroli gospodarki finansowej gminy nie było skarbnika gminy, ponieważ to od osoby sprawującej funkcję wójta gminy należy wymagać podstawowej wiedzy z zakresu finansów publicznych i obowiązków związanych z gospodarowaniem środkami publicznymi. Analizując uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, Sąd doszedł do przekonania, iż organ uwzględnił również art. 89 w zw. z art. 149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, to znaczy wyczerpująco zebrał i wszechstronnie rozpatrzył materiał dowodowy. W ocenie Sądu wnioski organu wyprowadzone z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów, a więc nie stanowią naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia również wymogi określone w art. 137 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie powinno zawierać wskazanie faktów i okoliczności, które skład orzekający uwzględnił wydając rozstrzygnięcie o przypisaniu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych albo uniewinnieniu, albo umorzeniu postępowania, a także wskazanie faktów, które skład orzekający uznał za udowodnione lub nieudowodnione, wskazanie, na jakich w tym względzie oparł się dowodach, oraz wyjaśnienie, dlaczego nie uznał dowodów przeciwnych, o ile takie były przedstawione; wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia; przytoczenie okoliczności, które skład orzekający miał na względzie przy wymierzaniu kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia, w tym w szczególności wskazanie okoliczności, które komisja uwzględniła przy wymiarze kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że skarżącemu można przypisać winę za popełnienie zarzuconego czynu, albowiem miał on możliwość postąpienia w sposób zgodny z obowiązującym prawem. Jak wynika z akt sprawy, [..] Klub Sportowy [..] sporządził sprawozdanie z wykonania zadania z datą 18 grudnia 2006 r. (a więc przedłożył je już w czasie pełnienia funkcji wójta przez obwinionego) – gdyby zatem obwiniony wykazał należyte zainteresowanie wykorzystaniem środków przekazanych z budżetu gminy [...], to jeszcze w tym samym roku istniała możliwość sprawdzenia tego rozliczenia i uzyskania zwrotu do budżetu gminy kwoty [..] zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, co powinno być również impulsem do sprawdzenia, czy jeszcze jakieś jednostki organizacyjne nie powinny przedłożyć rozliczeń z wykorzystania środków otrzymanych od gminy. Orzekając o karze Sąd ocenił, że GKO prawidłowo uwzględniła nieumyślność działania stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych przypisane obwinionemu. S. T. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w części dotyczącej wymiaru kary i wniósł o jego uchylenie w tej części i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi S. T., w sytuacji gdy istniały podstawy prawne do odstąpienia od wymierzenia kary. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę zawarł argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, gdyż nie zachodzi nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), należało stwierdzić, że skarżący podniósł w zasadzie jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego w ramach postawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wprawdzie skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy prawne do odstąpienia wymierzenia kary, ale zarzut ten nawiązywał jedynie do pierwszego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Natomiast należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie zostały podważone ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wymierzenia skarżącemu kary, gdyż dopiero w piśmie procesowym – uzupełnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej z dnia 13 kweitnia 2012 r. skarżący usiłował podważyć niektóre okoliczności faktyczne dotyczące dotacji przekazanej do Powiatu [..]. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do treści tego uzupełnienia, gdyż dotychczas nie kwestionowano istotnych ustaleń faktycznych przesądzających o odpowiedzialności skarżącego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych za czyn, który niewątpliwie naruszał dyscyplinę finansów publicznych. Przede wszystkim skarżący w toku całego postępowania nie podważył skutecznie naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez opóźnienie rozliczenia dotacji, a jedynie zarzucał, że nie ponosi winy za te czyny i ewentualnie należało zastosować względem niego instytucję odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy. Dlatego też należało odnieść się w sposób szerszy tylko do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym w zarzucie tym nie sprecyzowano czy Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni tego przepisu, czy też nieprawidłowo zastosował ten przepis. Według skarżącego okoliczności objęcia przez niego funkcji Wójta Gminy, krótki okres pracy na tym stanowisku i szczególna sytuacja w nadzorze nad finansami gminy ze strony skarbnika gminy winny skutkować odstąpieniem od wymierzenia kary poprzez zastosowanie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy. Należy podkreślić, że zarówno organy obu instancji orzekające w tej sprawie, jak również Sąd I instancji oceniły wszystkie okoliczności towarzyszące popełnieniu zarzucanych skarżącemu czynów naruszenia dyscypliny finansów publicznych i prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w tym również przepisów art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy. Na szczególną uwagę zasługuje stwierdzenie Sądu, że orzekając o karze GKO prawidłowo uwzględniła nieumyślność działania skarżącego stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które mu zostało przypisane. Względem skarżącego zastosowano najłagodniejszą karę z art. 31 ust. 1 ustawy a organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji ustosunkował się do zarzutu niezastosowania w niniejszej sprawie art. 36 ust. 1 ustawy. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy umożliwia w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie wymierzenie kary łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpienie od jej wymierzenia. Do takich przypadków ustawa zalicza rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia. Organ oceniając całokształt okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającego na zaniechaniu terminowego rozliczenia dotacji, wziął pod uwagę zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe okoliczności łagodzące odpowiedzialność skarżącego, mające wpływ na wymiar kary i doszedł do przekonania w ramach uznania administracyjnego, że nie zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy mówi o przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie, a ocena każdego przypadku według kryteriów określonych również w ustawie należy niewątpliwie do organu orzekającego. Zatem zarzut skarżącego naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie przez organ, mimo istnienia podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, należało uznać za nietrafny. W sprawie niniejszej organ bowiem uzasadnił dlaczego nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary w ramach art. 36 ust. 1 i 2 ustawy i argumenty przytoczone na poparcie takiej tezy słusznie nie wzbudziły w Sądzie I instancji wystarczających wątpliwości, aby zakwestionować rozstrzygnięcie organu co do kary. Dodatkowe okoliczności przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które miałyby przemawiać za potraktowaniem jego przypadku jako zasługującego na szczególne uwzględnienie, nie podważają ustaleń organu co do winy nieumyślnej skarżącego, jak również całokształtu okoliczności łagodzących i obciążających, mających wpływ na wymiar najłagodniejszej kary – upomnienia wymierzonej skarżącemu. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.