II GPS 6/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Edward Kierejczyk Andrzej Kuba Maria Myślińska Cezary Pryca (współsprawozdawca) Jerzy Sulimierski (sprawozdawca) Józef Waksmundzki Protokolant: Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Anny Podsiadło na rozprawie w Izbie Gospodarczej w sprawie ze skargi kasacyjnej T. Spółki Akcyjnej w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt VI SAB/Wa 94/08 w sprawie ze skargi T. Spółki Akcyjnej w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie przekazania odwołania i akt sprawy do sądu powszechnego zagadnienia prawnego przekazanego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez skład orzekający Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II GSK 117/09, w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości: "Czy przekazanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołania wraz z aktami sprawy (art. 47959 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego; Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), na którą stronie składającej odwołanie przysługuje skarga na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy)." podjął następującą uchwałę: "Przekazanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołania od jego decyzji do sądu ochrony konkurencji i konsumentów na podstawie art. 47959 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) nie jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), której niedokonanie daje stronie składającej odwołanie prawo do skargi do sądu administracyjnego na bezczynność określoną w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy." W toku rozpoznania skargi kasacyjnej Telekomunikacji Polskiej S.A. w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt VI SAB/Wa 94/08 odrzucającego skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przekazaniu odwołania Telekomunikacji Polskiej S.A. w Warszawie do sądu powszechnego, skład orzekający przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów zagadnienie prawne przytoczone w sentencji uchwały. Przedstawione zagadnienie prawne, zakwalifikowane przez skład orzekający do budzących wątpliwości, wyłoniło się w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zwany dalej "Prezesem UKE", na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) decyzją z dnia 11 stycznia 2008 r. nr DHRT-WWM-60600-20/06(70) zmienił umowę o połączeniu sieci z dnia 12 lutego 2001 r., zawartą między Telekomunikacją Polską S.A. w Warszawie zwaną dalej "skarżącą" a MNI Telecom Sp. z o.o. Od powyższej decyzji w dniu 28 stycznia 2008 r. skarżąca wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, za pośrednictwem Prezesa UKE, stosownie do przepisu art. 47958 § 1 k.p.c. Wobec powzięcia informacji, że do dnia 7 lipca 2008 r. odwołanie nie wpłynęło do sądu powszechnego, skarżąca w dniu 28 lipca 2008 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UKE w przekazaniu odwołania do sądu powszechnego. W skardze strona powołała się na przepisy art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) w zw. z art. 47959 § 1 i 2 k.p.c. W ocenie skarżącej przedmiotowe działanie podejmowane przez Prezesa UKE na podstawie art. 47959 § 1 k.p.c. jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, które podlegają kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny w trybie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowieniem z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt VI SAB/Wa 94/08 skargę Telekomunikacji Polskiej S.A. w Warszawie odrzucił. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał na treść przepisu art. 2 § 1 k.p.c., z którego wynika, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Sąd zwrócił przy tym uwagę, iż w orzecznictwie sądów powszechnych na tle art. 1 k.p.c. wyróżnia się dwa rodzaje spraw cywilnych: są to sprawy cywilne w znaczeniu materialnym, tj. sprawy wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz z zakresu prawa pracy, a także sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, tj. sprawy, które w istocie nie mają charakteru cywilnego, ale uchodzą za sprawy cywilne z tego względu, że ich rozpoznanie odbywa się według Kodeksu postępowania cywilnego bądź z mocy przepisów zawartych w tym kodeksie, bądź zawartych w innych ustawach (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt III CZP 121/05). W konkluzji Sąd stwierdził, że przedmiotowa sprawa z odwołania od decyzji Prezesa UKE mieści się w kategorii spraw cywilnych o charakterze formalnym, co wynika w szczególności z przepisu art. 4791 § 2 pkt 3 k.p.c., w myśl którego, sprawami gospodarczymi, w rozumieniu niniejszego działu, są także sprawy należące do właściwości sądów na podstawie przepisów o ochronie konkurencji, prawa energetycznego, prawa telekomunikacyjnego, prawa pocztowego oraz przepisów o transporcie kolejowym. Od powyższego postanowienia Telekomunikacja Polska S.A. w Warszawie złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie przysługuje skarga na bezczynność organu w przekazaniu środka zaskarżenia wraz z aktami sprawy sądowi powszechnemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, sprowadzające się do pytania: czy przekazanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołania wraz z aktami sprawy (art. 47959 § 1 k.p.c.), jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wątpliwości te – zdaniem składu orzekającego NSA – pogłębia stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, na tle podobnego stanu faktycznego i prawnego, w którym oddalono skargę kasacyjną skarżącego. Skład orzekający NSA zwrócił uwagę na tryb rozpoznawania spraw z zakresu telekomunikacji, toczący się w dwóch etapach. W jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym przed Prezesem UKE, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego) oraz w dwuinstancyjnym postępowaniu przed sądami powszechnymi, stosownie do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego; przy czym w pierwszej instancji - przed Sądem Okręgowym w Warszawie - sądem ochrony konkurencji i konsumentów, działającym na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach gospodarczych (art. 206 ust. 2 i 3 Prawa telekomunikacyjnego). Instrumentem, który inicjuje postępowanie przed sądem powszechnym jest więc odwołanie od decyzji Prezesa UKE. Jednakże sama czynność procesowa strony, polegająca na wniesieniu odwołania nie zamyka organowi możliwości wydania nowej decyzji, w ramach samokontroli (art. 47959 § 2 k.p.c.). Prezes UKE nie przesyła wówczas odwołania i akt sprawy sądowi powszechnemu, na co wyraźnie wskazuje przepis art. 47959 § 2 k.p.c. Jeżeli zaś od nowej decyzji zostanie wniesione kolejne odwołanie, powyższa procedura jest ponowiona. Innymi słowy, do czasu przekazania sądowi ochrony konkurencji i konsumentów odwołania wraz z aktami sprawy wyłącznym gospodarzem postępowania z wniesionego odwołania jest nadal Prezes UKE, działający jako organ administracji publicznej, a nie sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Dopiero zaś z chwilą przekazania przez Prezesa UKE odwołania wraz z aktami sprawy sąd podejmuje czynności w sprawie, a w szczególności wzywa Prezesa UKE do wniesienia odpowiedzi na odwołanie, stosownie do przepisu art. 47914 § 1 k.p.c. (por. art. 4791a k.p.c.), z ewentualnością doręczenia odwołania innym stronom, jeżeli brały udział w postępowaniu administracyjnym. Sąd ochrony konkurencji i konsumentów związany jest przepisem art. 47916 k.p.c., w myśl którego powinien dążyć do wydania wyroku w sprawie w terminie trzech miesięcy od daty złożenia pozwu. Trudno byłoby zaś zakładać, aby termin ten biegł już od daty odwołania, które wnosi się za pośrednictwem Prezesa UKE. Jednakże, jak można rozumieć stanowisko zajęte przez Sąd I instancji i przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z dnia 15 lipca 2009 r., już samo wniesienie odwołania definitywnie kończy etap postępowania administracyjnego, co wyłączałoby kognicję sądu administracyjnego. W powołanym zaś powyżej postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "odwołanie od decyzji Prezesa UKE jest środkiem zaskarżenia przewidzianym (uregulowanym) w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, które podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie przez sąd administracyjny, a sprawa z odwołania, od momentu jego wniesienia, jest sprawą cywilną (sądową, a nie administracyjną), te zaś nie podlegają kognicji sądu powszechnego." Na poparcie tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na wskazany wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt III SK 19/06 (OSNP 2008/3-4/53). Stanowisko zawarte w tym wyroku jest jednak odmienne od zajętego w postanowieniu z dnia 15 lipca 2009 r. Sąd Najwyższy wyjaśnił bowiem, że "Zgodnie z przepisem art. 47958 § 1 k.p.c. odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu wnosi się za jego pośrednictwem do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. Ratio legis tego przepisu jest umożliwienie Prezesowi Urzędu skorzystania z ustawowej kompetencji do tzw. samokontroli zaskarżonej decyzji na zasadach i w trybie określonym w przepisie art. 47959 § 2 k.p.c. Postępowanie przed Prezesem Urzędu w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c. jest niewątpliwie wstępnym etapem postępowania sądowego, lecz etapem o szczególnym, "hybrydowym", ponieważ w zasadzie powinno ono toczyć się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jako postępowanie przed organem administracji publicznej, którym jest Prezes Urzędu zaś decyzje podejmowane po zakończeniu tego etapu postępowania mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c.". Zdaniem składu orzekającego rozstrzygnięcie tej kwestii ma istotne znaczenie w sprawie. Przyjęcie bowiem, iż mamy tutaj do czynienia z czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., otwiera skarżącej możliwość złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Prezesa UKE, z powołaniem się na przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nieuzasadnione wstrzymanie się Prezesa UKE z przesłaniem odwołania sądowi powszechnemu niewątpliwie godzi w interes prawny i faktyczny stron postępowania, tym bardziej w sytuacji zaopatrzenia decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności, jak to miało miejsce w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Prezesa UKE. Niedopełnienie przez Prezesa UKE omawianej czynności może naruszać także konstytucyjną zasadę dostępu do wymiaru sprawiedliwości, a w szczególności art. 78 Konstytucji RP, zapewniający stronom prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Na gruncie ustawy Prawo telekomunikacyjne tę konstytucyjną zasadę konkretyzuje przepis art. 206 ust. 2, w świetle którego od decyzji Prezesa UKE przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu powszechnego. Od obowiązku niezwłocznego nadania biegu odwołaniu Prezes UKE może zwolnić się jedynie w sytuacji, o której mowa w art. 47959 § 2 k.p.c., a więc gdy uchyli albo zmieni swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie winien powiadomić stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie służy odwołanie. W świetle akt sprawy organ nawet nie twierdzi, aby powodem wstrzymania się organu z nadaniem biegu odwołaniu były okoliczności wskazane w art. 47959 § 2 k.p.c. Nie może także ulegać wątpliwości, że nieuzasadnione przetrzymywanie przez Prezesa UKE odwołania i akt sprawy opóźnia rozpoczęcie postępowania przed sądem powszechnym. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie dają sądowi ochrony konkurencji i konsumentów, a także i wnoszącemu odwołanie, instrumentów procesowych dla wyegzekwowania od Prezesa UKE obowiązku wynikającego z art. 47959 § 1 k.p.c. w związku z art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. W takie instrumenty jest wyposażony sąd administracyjny. Dla zdyscyplinowania Prezesa UKE w dopełnieniu czynności przekazania sądowi powszechnemu odwołania wraz z aktami sprawy (art. 47958 § 1 k.p.c.) i stojąc na stanowisku, iż jest to czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skarżąca wszczęła skargę na bezczynność Prezesa UKE. Skład orzekający NSA ponadto zauważa, iż za przyjęciem przekazania przez Prezesa UKE odwołania sądowi powszechnemu jako czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., - co otwierałoby możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) - przemawia wzgląd, że sporna czynność, co wydaje się oczywiste, nie spełnia kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (odwołania i postanowienia). Kwestia przesądzenia charakteru czynności przekazania odwołania wraz z aktami sprawy sądowi powszechnemu, a w szczególności czy mamy tutaj do czynienia z czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., miała i ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Sąd I instancji nie zajął się bliżej tą kwestią. Odrzucając skargę z uzasadnieniem opartym na przepisie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., dał jednak wyraz stanowisku, chociaż bliżej go nie uzasadnił, iż sporna czynność nie ma charakteru czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Również lektura postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, ostatecznie wskazuje na niepodzielenie stanowiska, że czynność przekazania przez Prezesa UKE sądowi powszechnemu odwołania wraz z aktami sprawy spełnia wymóg czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Z omawianych względów skład orzekający uznał za uzasadnione rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przedstawionego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Za podjęciem wspomnianej uchwały przemawia także wzgląd, iż omawiana kwestia, przynajmniej w ostatnich latach, nie była przedmiotem orzecznictwa, a w każdym zaś razie brak jest tutaj utrwalonego orzecznictwa. Ponadto rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego niewątpliwie będzie miało wpływ na praktykę postępowania organów, od których decyzji wnoszone są odwołania do sądu powszechnego. Prokurator Prokuratury Krajowej w stanowisku zajętym w piśmie z dnia 18 lutego 2010 r. i na rozprawie sądowej w dniu 23 lutego 2010 r. wniósł o podjęcie następującej uchwały przez skład siedmiu sędziów NSA: "Przekazanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołania wraz z aktami sprawy (art. 47959 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego: Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) nie jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), na którą stronie składającej odwołanie przysługuje skarga na bezczynność na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje: 1. Rozpatrzenie przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wymaga w pierwszej kolejności rozważenia, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały wyjaśniającej przedstawione wątpliwości prawne. Zgodnie z treścią art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Jeżeli wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu". O poważnych wątpliwościach prawnych można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła rozważana przesłanka, będzie pojawienie się w danej kwestii rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt FPS 2/04, ONSAiWSA 2006, z. 1, poz. 1, s. 19 z glosą A. Skoczylasa, OSP 2005, z. 6, poz. 72). Brak jednak będzie przeszkody do podjęcia uchwały, gdy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując czynności przewidziane w art. 187 § 1 p.p.s.a., podważy dotychczasową wykładnię za pomocą własnej argumentacji lub poglądów wyrażonych w doktrynie. Pojęcie rozbieżności w "orzecznictwie sądów administracyjnych w znaczeniu powoływanego art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a." należy zatem rozumieć nie tylko jako różnicę poglądów prawnych wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych, ale również – a nawet przede wszystkim – pewną tendencję do niejako "umacniania się" składów orzekających w zajmowanych przez nie stanowiskach prawnych (post. składu 7 sędziów NSA z dnia 30.10.2007 r., II GSP 1/07; A. Kabat, Komentarz do art. 264 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II Kraków 2006; uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r., II GPS 5/08). Przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie uzasadnione jest wątpliwością składu zwykłego powstałą w sytuacji, gdy w stanie prawnym sprawy w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie istniała wprawdzie rozbieżność co do niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Prezesa UKE; niemniej w obszernie przytoczonych wcześniej wywodach, Sąd wskazał, że dalsze utrwalanie dotychczasowej linii orzeczniczej godzi w usprawiedliwiony interes faktyczny i prawny stron, a w szczególności budzi poważne wątpliwości pod względem zgodności z konstytucyjną zasadą dostępu do ochrony sądowej (art. 78 Konstytucji RP). Przed udzieleniem odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne zwrócić należy uwagę na redakcyjną nieprecyzyjność w sformułowaniu treści sentencji postanowienia. Sprowadzając wątpliwość prawną do pytania: "czy przekazanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołania wraz z aktami sprawy (...) jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą stronie składającej odwołanie przysługuje skarga na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy)", skład rozpoznający skargę kasacyjną, z uszczerbkiem dla jego komunikatywności i norm odniesienia, zakreśla niejako możliwość rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego procesowej czynności wniesienia skargi w przedmiocie "bezczynności na czynność" organu (...).W świetle motywów zawartych w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, stwierdzona nieścisłość nie miała istotnego wpływu dla uruchomienia procedury z art. 187 § 1 p.p.s.a. Przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne spełnia przesłanki wynikające z art. 187 par 1. p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). 2. Wątpliwość prawna składu orzekającego NSA pozostaje w związku z trybem rozpoznawania spraw z zakresu telekomunikacji i podkreśla dwuetapowość tegoż postępowania. Wskazuje się, iż etap pierwszy to jednoinstancyjne postępowanie administracyjne przed Prezesem UKE, stosownie do treści art. 206 ust. 1-3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), a drugi etap postępowania to dwuinstancyjne postępowanie przed sądami powszechnymi, stosownie do treści art. 47958 k.p.c. i art. 47959 § 1 i 2 k.p.c. Powyższa okoliczność ma wpływ na ocenę czynności "przekazania" odwołania przez Prezesa UKE do sądu powszechnego w kontekście regulacji zawartych w art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Przepis art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stanowi, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy. Prawo telekomunikacyjne odsyła do szczególnego trybu postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa UKE stanowiąc, że od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenie kar oraz decyzji wydanych w sprawach spornych, z wyjątkiem decyzji w sprawach rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu albo konkursu oraz od decyzji o uznaniu przetargu albo konkursu za nierozstrzygnięty, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów (ust. 2), zaś postępowania z odwołań i zażaleń (o których mowa w ust. 2 i 2a) toczą się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych (ust. 3). Natomiast zgodnie z art. 47958 § 1 k.p.c. odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu wnosi się za jego pośrednictwem do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. Obowiązek niezwłocznego przekazania przez Prezesa odwołania wraz z aktami sprawy do sądu wynika z art. 47959 § 1 k.p.c., zaś stosownie do przepisu art. 47959 § 2, gdy uzna on odwołanie za słusznie, może – nie przekazując akt sądowi – uchylić albo zmienić swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie służy odwołanie. Z unormowań art. 177 i 178 Konstytucji RP wynika domniemanie właściwości sądów powszechnych, które znajduje potwierdzenie w art. 184 Konstytucji stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Konstrukcja prawna sprawy cywilnej oparta jest na kryterium materialnoprawnym, tj. charakteru danego stosunku prawnego i na kryterium formalnym, wyrażającym się w przekazaniu określonej sprawy do zakresu działania sądów powszechnych. W sensie materialnoprawnym sprawami cywilnymi są sprawy, w których ochrona prawna jest przewidziana ze względu na stan prawny oraz prawa i obowiązki podmiotów stosunków prawnych o charakterze równorzędnym. Natomiast, jeżeli źródłem roszczenia jest stosunek administracyjnoprawny, to sprawa nie ma charakteru cywilnego według kryterium materialnoprawnego, choć może podlegać rozpoznaniu na podstawie k.p.c. jako sprawa cywilna. Przesądzającym elementem wskazującym na stosunek administracyjnoprawny jest występowanie organu państwowego lub społecznego wobec innego uczestnika, z pozycji wykonywania władzy zwierzchniej, w ramach zarządzającej działalności Państwa (postanowienie SN z dnia 4 kwietnia 2003 r., sygn. akt III CZP 11/03, LEX nr 78812). Jednakże, gdy dana sprawa administracyjna została poddana pod kognicję sądu powszechnego, staje się ona sprawą cywilną w oparciu o kryterium formalno-prawne, ze wszelkimi płynącymi z tego konsekwencjami. Sprawa z odwołania od decyzji w przedmiocie dostępu do telekomunikacji, rozstrzygnięta na podstawie art. 28 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) mieści się w kategorii spraw cywilnych w znaczeniu formalnym. Wynika to z przepisu art. 4791 § 2 pkt 3 k.p.c., w myśl którego sprawami gospodarczymi, w rozumieniu niniejszego działu, są także sprawy należące do właściwości sądów na podstawie przepisów o ochronie konkurencji, prawa energetycznego, prawa telekomunikacyjnego, prawa pocztowego oraz przepisów o transporcie kolejowym. Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej, podzielić należy stanowisko składu orzekającego NSA, iż zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu administracji publicznej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej możliwe jest więc w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych niż określonych w pkt 1-3 aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem w art. 5 p.p.s.a. spraw, w których sądy administracyjne nie są właściwe. Dla określenia właściwości sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ustawodawca wprowadził trzy przesłanki: akty lub czynności nie są decyzjami lub postanowieniami, na które służy inny rodzaj skarg, akty lub czynności są z zakresu administracji publicznej, akty lub czynności dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości, że przekazanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołania od własnej decyzji wraz z aktami sprawy do sądu powszechnego nie następuje przez wydanie decyzji bądź postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.), lecz przez inną czynność. Aby jednak czynność ta mogła być zaliczona do "innych czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegających kognicji sądów administracyjnych, musi być podjęta w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej i dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W związku z powyższym wskazać należy, że podstawową przesłanką, warunkującą uznanie aktu lub czynności za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wynikającą wprost z tegoż przepisu prawa jest uznanie go za akt z zakresu administracji publicznej. Odwołując się do poglądów przedstawionych w doktrynie należy podkreślić, iż pojęcie "administracji publicznej" jest rozważane w ujęciu organizacyjnym (podmiotowym), materialnym (przedmiotowym) i formalnym. W ujęciu organizacyjnym administrację publiczną stanowi ogół podmiotów administracji, a więc organy administracji i inne podmioty wykonujące określone funkcje z zakresu administracji publicznej. Natomiast administrację publiczną w ujęciu materialnym określa się, jako działalność, której przedmiotem są sprawy administracyjne albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. Administracja publiczna w znaczeniu formalnym jest rozumiana jako działalność wykonywana przez podmioty administracji bez względu na to czy ma ona charakter administracyjny czy też nie posiada takiego charakteru. Dla problematyki właściwości sądów administracyjnych w omawianym wyżej zakresie najistotniejsze znaczenie posiada pojęcie administracji publicznej w znaczeniu materialnym. W doktrynie zwraca się uwagę na to, że zadania i kompetencje władzy wykonawczej mogą być wykonywane w różnych formach prawnych, w tym i formach cywilnoprawnych. Wskazuje się więc, że w sytuacji, gdy administracja publiczna wykonuje swoje zadania lub kompetencje w formach niewładczych w formach cywilnoprawnych, to ten zakres działania administracji publicznej nie jest objęty właściwością sądów administracyjnych. Oznacza to, że podstawowym kryterium dla ustalenia właściwości sądów administracyjnych jest kryterium wykonywania kompetencji w formach władczych. Innymi słowy mamy do czynienia z zakresem kompetencji charakteryzujących się władztwem administracyjnym (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006/2 s. 9 i następne, E. Ochendowski: Prawo administracyjne, Toruń 2002, s. 160). Omawiając przedstawione wyżej zagadnienie prawne nie sposób pominąć kwestii wskazujących na to, że czynności Prezesa UKE, o których mowa w art. 47959 § 1 k.p.c. nie można – tak co do formy jak i skutków prawnych - odrywać od pozostającej z nią w ścisłym związku czynności procesowej strony odwołania, unormowanej w art.47958 k.p.c. Komentowany przepis § 1 art. 47959 k.p.c. rozumieć należy zawężająco w ramach procesowej dyrektywy wniesienia odwołania do sądu (Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz do art. 1- 50514, pod redakcją K. Piaseckiego, T. 1, W-Wa 2006, s. 1855). Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do nieprzewidzianego przez ustawodawcę założenia, że wszczęcie postępowania cywilnego (pominąwszy tu wyjątkowy stan prawny związany z uprawnieniem Prezesa Urzędu płynącym z § 2 art. 47959 k.p.c.) nie następuje wskutek wniesienia przez stronę odwołania, lecz wskutek czynności "przekazania" odwołania i akt sprawy do sądu przez pośredniczącego uczestnika tego postępowania. Nie znajduje to jednak normatywnego uzasadnienia. Zważyć przede wszystkim należy, że podstawą działania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie określonym w art. 47958-59 k.p.c., jako organu administracji publicznej, są przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), regulującej postępowanie przed sądem powszechnym w sprawach cywilnych (art. 1 k.p.c.). W płaszczyźnie procesowej analizowana czynność Prezesa UKE wiąże się więc z zasadą dyspozycyjności, która w sensie ściśle proceduralnym obejmuje czynności procesowe od momentu wszczęcia procesu przez stronę wnoszącą odwołanie do sądu powszechnego, do momentu jego zakończenia, z uwzględnieniem wszystkich instancji i ograniczeniami przewidzianymi w art. 47913 k.p.c. Poruszając się w ramach tego kryterium należy uznać, że odwołanie strony od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, wniesione za jego pośrednictwem do sądu, w rozumieniu przepisów art. 47957,58 i 60 k.p.c., jest czynnością procesową postępowania cywilnego. Warto w tym miejscu zauważyć, że w świetle art. 47960 k.p.c. odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, powinno czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego oraz zawierać oznaczenie zaskarżonej decyzji i wartość przedmiotu sporu, przytoczenie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie, wskazanie dowodów, a także zawierać wniosek o uchylenie albo zmianę decyzji w całości lub w części. Oznacza to, że odwołanie powinno odpowiadać warunkom formalnym określonym w art. 126 k.p.c. Podobnie też, jak każdy środek zaskarżenia, odwołanie wniesione po upływie ustawowego terminu, niedopuszczalne z innych przyczyn, a także wtedy, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków tego odwołania, podlega przez sąd odrzuceniu (art. 47958 k.p.c.). W tym stanie rzeczy nie powinno budzić wątpliwości, iż czynność Prezesa UKE, o której mowa w art. 47959 § 1 k.p.c. nie spełnia podstawowego kryterium warunkującego zaliczeniem jej do kategorii czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie należy podkreślić, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, iż postępowanie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest postępowaniem rozpoznawczym, pierwszoinstancyjnym, prowadzonym na zasadach postępowania kontradyktoryjnego (wyrok SN z dnia 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992 nr 5, poz. 87; postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 28 czerwca 2002 r., I CKN 753/00, LexPolonica nr 1610015; z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3, poz. 47; z dnia 7 października 1998 r., I CKN 265/98, OSP 2000 nr 5, poz. 68; z 25 lutego 2004 r., III SK 42/04, niepublikowane). Odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu odpowiada konstrukcji pozwu w ogólnym postępowaniu cywilnym, bowiem wymagania odnoszące się do odwołania (art. 47960 k.p.c.) są zbliżone do wymagań pozwu (art. 187 k.p.c.); odwołanie, podobnie jak pozew, uruchamia postępowanie sądowe w pierwszej instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992 nr 5, poz. 87; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3, poz. 47; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK-A ZU 2002 nr 4, poz. 42; postanowienie Sądu Najwyższego z 25 lutego 2004 r., III SK 42/04; postanowienie składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 5 października 2004 r., III SZP 1/04, OSNP 2005 nr 8, poz. 118.). Wszczęte w trybie art. 47958 k.p.c. postępowanie przed sądem ochrony konkurencji i konsumentów nie zmierza do kontroli postępowania administracyjnego, lecz do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przekazanie odwołania nie stanowi też działania organu administracji publicznej w sensie funkcjonalnym, ponieważ odwołanie przekazuje Prezes UKE jako strona postępowania sądowego w sprawie cywilnej, działająca na podstawie przepisów cywilnego prawa procesowego. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem spór powstały po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu (T. Ereciński w odniesieniu do postępowania wywołanego odwołaniem od decyzji PUOKiK, w: "Postępowanie w sprawach o przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym, PiP 1991, nr 1, s. 35, s. 231). "Hybrydowy" charakter postępowania nie daje zaś "podstaw do łączenia obu postępowań w jednolitą strukturę prawną, albowiem postępowanie administracyjne i cywilne są postępowaniami heterogenicznymi, niezależnymi od siebie w płaszczyźnie legislacyjnej i teoretycznej" (P. Osowy, Postępowanie administracyjne jako przykład procedury poprzedzającej postępowanie cywilne i jego wpływ na ochronę jednostki, Przegląd Sądowy, 2004 r., nr 9, s. 74; K. Piasecki, Procedury poprzedzające postępowanie cywilne, Palestra 1985 r., nr 7-8, s. 22). Z tych wszystkich względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, przekazanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołania od jego decyzji do sądu ochrony konkurencji i konsumentów na podstawie art. 47959 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) nie jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), której niedokonanie daje stronie składającej odwołanie, prawo do skargi do sądu administracyjnego na bezczynność określoną w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Uwzględniając powyższe uwagi na zakończenie podkreślić należy, iż czynność przekazania odwołania od decyzji wraz z aktami sprawy, określona w art. 47959 § 1 k.p.c. niewątpliwie dotyczy praw i obowiązków strony tego postępowania (odwołującego się), jako że jej podjęcie decyduje o realizacji prawa do sądu w tej sprawie. Odmowa zakwalifikowania tej czynności do kategorii aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i co za tym idzie – odmowa udzielenia ochrony sądowej w postaci skargi na bezczynność wnoszonej do sądu administracyjnego, pozostawia nadal otwarty problem ochrony sądowej w takich sytuacjach, jako że przepisy prawa (tak Prawa telekomunikacyjnego, jak i k.p.c.) nie przewidują żadnych środków prawnych, pozwalających na wyegzekwowanie od organu wykonania obowiązku niezwłocznego przekazania odwołania do sądu (brak odpowiednika art. 55 § 1 i 2 p.p.s.a.). Poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż bezczynność Prezesa UKE pogarsza sytuację strony w porównaniu z ukształtowaną przez prawo, zaś system prawa powinien stwarzać prawnoprocesową gwarancję wyegzekwowania takiego obowiązku w drodze sądowej (wyrok TK z 28.07.2004 r., P 2/04). Zwłaszcza, iż analizując rozwiązania występujące w innych aktach prawnych, a dotyczące instrumentów prawnych, realizujących opisaną wyżej gwarancję wyegzekwowania obowiązku w drodze postępowania sądowego znaleźć można przykłady dające niejako "wzorce" rozwiązań. W zbliżonej pod względem procesowym sprawie związanej z instytucją odwołania od decyzji Prezesa UOKiK do Sądu Okręgowego – sądu ochrony konkurencji i konsumentów, Trybunał Konstytucyjny rozważając m.in. zagadnienie zgodności z Konstytucją art. 47928 § 3, art. 47931 § 2 oraz art., 47935 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) wskazał na konstytucyjną kwalifikację konkretnych środków zaskarżenia, pozostawionych do dyspozycji strony, w uwzględnieniu całokształtu unormowań determinujących przebieg danego postępowania. Niezbędne jest zatem ich odniesienie zarówno do rodzaju sprawy rozstrzyganej w danym postępowaniu, jak i struktury i charakteru organów podejmujących rozstrzygnięcie (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r.; SK 27/03). Również w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 11/2007, poz. 74 t.j.) ustawodawca przewidział możliwość złożenia odwołania do sądu w razie niewydania przez ZUS decyzji, o której mowa w art. 83 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (art. 83 ust. 3). Poszukując zbliżonego rozwiązania prawnego na gruncie przepisów regulujących kwestię postępowania w sprawach z zakresu telekomunikacji, wydaje się uprawnionym odwołanie w tym zakresie do uregulowania zawartego w treści art. 47959 § 2 k.p.c. Przepis ten przewiduje alternatywne kompetencje (obowiązki) odnoszące się bądź do niezwłocznego przekazania odwołania do sądu wraz z aktami sprawy bądź do dokonania tzw. samokontroli zaskarżonej decyzji. Można więc przyjąć, że jeżeli organ nie wykonał pierwszego z tych obowiązków, to aktualizuje się drugi z nich (tertium non datur). W razie bezczynności organu polegającej na nieprzekazaniu odwołania do sądu powszechnego powstaje (aktualizuje się) obowiązek dokonania samokontroli zaskarżonej decyzji, czyli wydania ponownej decyzji w tej sprawie. Niewykonanie tego alternatywnego obowiązku daje stronie prawo do skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej. Można mieć, co prawda, wątpliwości co do tego, czy przyjęcie, na zasadzie domniemania, obowiązku wydania ponownej decyzji autokontrolnej w razie nieprzekazania odwołania do sądu, jest uzasadnione, skoro to tylko organ decyduje o wyborze sposobu potraktowania odwołania (przekazanie do sądu powszechnego albo decyzja autokontrolna). Gdyby jednakże uznać te wątpliwości za istotne, przemawiające za odrzuceniem takiego rozwiązania, to ten argument należałoby również odnieść do czynności przekazania odwołania do sądu powszechnego (przemawiałby również przeciwko dopuszczalności skargi na bezczynność polegającą na nieprzekazaniu odwołania). Skoro bowiem wyłącznie organ decyduje o sposobie potraktowania odwołania, to nie ma również podstaw do tego, żeby sąd administracyjny zobowiązał organ do przekazania odwołania do sądu powszechnego, w ramach orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność w tym zakresie. Ze względu na to, że powyższe zagadnienie wykracza poza wątpliwość prawną składu orzekającego, określoną w postanowieniu NSA z dnia 13 października 2009 r. należy poprzestać na przedstawionych wyżej uwagach. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podjął uchwałę jak w sentencji.