II GSK 1101/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Maria Myślińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 października 2008 r. sygn. akt VI SAB/Wa 97/08 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie bezczynności organu w sprawie usług telekomunikacyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt VI SAB/Wa 97/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę oraz zwrócił wpis sądowy T. S.A. z siedzibą w W, na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie bezczynności organu w zakresie przekazania odwołania od decyzji do sądu powszechnego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), dalej "Pt" decyzję o nałożeniu na T. S.A. obowiązku dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych oraz obowiązek corocznego przedstawienia Prezesowi UKE wysokości stosowanych opłat BSA w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie zaudytowanych danych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie 100 dni kalendarzowych od zakończenia ww. roku. W pouczeniu tej decyzji wskazano, iż stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca w dniu 19 maja 2008 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa UKE i jednocześnie złożyła również odwołanie od tej decyzji do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Pismem z dnia 29 lipca 2008 r., T. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność organu administracji, zarzucając Prezesowi UKE naruszenie art. 12 § 1 i art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa UKE, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. do przekazania odwołania z dnia 19 maja 2008 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów w ciągu 3 dni kalendarzowych. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej odrzucenie wskazując na brzmienie art. 3 p.p.s.a. i brak właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania sprawy. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tam gdzie wydawane są pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.) a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy. Natomiast ust. 2 tego artykułu stanowi, że od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Podstawą do nałożenia obowiązków regulacyjnych są postanowienia art. 25 ust. 4 Pt. Zdaniem Sądu art. 40 Pt przewiduje nakładanie obowiązku ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, a także możliwość dalszej ingerencji Prezesa UKE w proces cenotwórczy. Obowiązek regulacyjny określony w art. 40 ust. 1 Pt polega na ustalaniu opłat w oparciu o ponoszone koszty, zaś obowiązek, o którym mowa w art. 40 ust. 4 polega na pewnej korekcie, a więc zmianie tego obowiązku polegającego na nałożeniu obowiązku odpowiedniego dostosowania opłat. Zdaniem Sądu od decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2008 r., wbrew mylnemu pouczeniu zawartemu w jej treści, przysługiwało – na podstawie przepisu art. 206 ust. 2 Pt – odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów, albowiem decyzja ta należy do decyzji w sprawie obowiązku regulacyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że niniejsza skarga została wniesiona w sprawie podlegającej wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, tj. Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, który właściwy jest w przedmiocie zbadania legalności wszystkich decyzji wydanych w zakresie obowiązków regulacyjnych nakładanych na operatorów telekomunikacyjnych przez Prezesa UKE. Sąd I instancji stwierdził, że nie jest właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej bezczynności organu w sprawie cywilnej i podjęcia żądanych przez skarżącego działań w oparciu o art. 149 p.p.s.a., bowiem należy uznać, że właściwość sądu powszechnego wynika w niniejszej sprawie z przepisu szczególnego, jakim jest art. 206 Pt. Sąd wskazał ponadto, że przekazanie przez Prezesa UKE odwołania strony skarżącej do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów jest w istocie czynnością materialnotechniczną. Tym samym, wniesiona skarga na bezczynność Prezesa UKE w tym zakresie nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. W skardze kasacyjnej T. S.A. w W. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię. Naruszenie nastąpiło poprzez przyjęcie, że nie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji publicznej polegającą na nieprzekazaniu przez organ środka zaskarżenia od decyzji administracyjnej wnoszonego do sądu powszechnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że sąd wadliwie ustalił, że czynność polegająca na przekazaniu odwołania od decyzji administracyjnej do sądu powszechnego należy do czynności o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 47959 § 1 k.p.c. Prezes UKE powinien niezwłocznie przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu. Ponadto, w celu dokonania pełnej analizy pojęcia bezczynności organu na gruncie art. 47959 k.p.c., omówienia wymaga uregulowane w art. 47959 § 2 k.p.c. uprawnienie Prezesa UKE do rozpoznania odwołania w ramach tzw. "trybu samokontroli". Zgodnie z art. 47959 § 2 k.p.c., jeżeli Prezes UKE uzna odwołanie za słuszne, może - nie przekazując akt sądowi - uchylić albo zmienić swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie służy odwołanie. Przepisy k.p.c. nie określają terminu, w jakim Prezes UKE może samodzielnie weryfikować swoją decyzję w trybie samokontroli. Skarżąca stoi nas stanowisku, iż z uwagi na charakter działania podejmowanego w ramach samokontroli, powinny tu znaleźć zastosowanie terminy przewidziane dla administracyjnego postępowania odwoławczego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wypowiedziach zarówno orzecznictwa jak i doktryny dotyczących trybu postępowania toczącego się w granicach art. 47959 k.p.c. Skarżąca spółka wskazała, że sprawą cywilnoprawną jest dopiero rozpoznanie przez Sąd ochrony konkurencji i konsumentów odwołania od decyzji Prezesa UKE. Na etapie przekazania przez Prezesa UKE odwołania wraz z aktami do sądu ochrony konkurencji i konsumentów, zdaniem Spółki, nie ma do czynienia ze sprawą cywilnoprawną, bowiem organ nadal jest uprawniony do zmiany decyzji od której wnoszone jest odwołanie w drodze wydania nowej decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej dokonane przez WSA rozróżnienie, którego skutkiem jest przyjęcie, iż skarga na bezczynność organu polegająca na nieprzekazaniu środka zaskarżenia przysługuje w zależności od tego, czy dana decyzja zaskarżalna jest w administracyjnym toku postępowania czy też przysługuje od niej środek zaskarżenia wnoszony do sądu powszechnego jest niezgodne z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przekazanie odwołania zarówno w administracyjnym toku postępowania, jak również do sądu powszechnego sprowadza się do wykonania analogicznych czynności. W obu tych przypadkach są to czynności z zakresu administracji publicznej a ponadto bez wątpienia dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przekazanie bowiem odwołania, ma niewątpliwy związek z prawem strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia jej odwołania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego artykułu, a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto oznaczać zaskarżone orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wynikające z art. 176 p.p.s.a. wymaganie odnoszące się do przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza obowiązek wskazania przez kasatora podstawy kasacyjnej oraz konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone przez sąd I instancji zaskarżonym orzeczeniem, zaś uzasadnienie kasacji winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiąże się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oznacza, iż wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (z wyjątkiem nieważności postępowania, którą jak wskazano wyżej, NSA bierze pod uwagę z urzędu) i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego, to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to błąd w zakresie subsumpcji, a więc zastosowanie (lub niezastosowanie) normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tylko wówczas, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe jest stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 728/05; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 507/05 i wiele innych). Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, bowiem skarga kasacyjna przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia, a to powoduje, że wniesiony środek zaskarżenia nie może być skuteczny. Odnosząc przedstawione wyżej generalne zasady do rozpoznawanej skargi kasacyjnej, należy bowiem zauważyć, że strona skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła (wskazując jako "podstawy skargi kasacyjnej") "naruszenie prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię", nie wyjaśniając wszakże powodów (nie wskazując w uzasadnieniu skargi żadnych argumentów), dlaczego zarzut błędnej wykładni art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. został podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, czyli jako naruszenie przez Sąd prawa materialnego (art. 174 pkt 1) w sytuacji, gdy przedmiotowa ustawa (tj. ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) co do zasady normuje "postępowanie sądowe", o czym jasno stanowi art. 1 p.p.s.a. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem przepis ten reguluje postępowanie sądu w sytuacji gdy sprawa wykracza poza zakres jego właściwości. Być może powodem skonstruowania sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną (naruszenia przez Sąd prawa materialnego) spowodowane było przyjęciem przez autora skargi założenia, że wyartykułowane w art. 3 § 2 p.p.s.a. przesłanki określające właściwość rzeczową sądów administracyjnych mają w istocie charakter materialnoprawny. Jednakże kwestia ta w skardze kasacyjnej w ogóle nie została wyjaśniona, a Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny - będąc związany granicami skargi - nie jest uprawniony ani do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów, ani też snucia domysłów co do tego, jakie autor skargi kasacyjnej przyjął założenia tak a nie inaczej konstruując skargę kasacyjną i jakie są rzeczywiste intencje i interes strony wnoszącej kasację. Przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty mające wspierać podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego, głównie oparte na analizie uregulowań wynikających z art. 47959 § 1 i 2 k.p.c. i wyrażonym przez Sąd Najwyższy poglądzie o "hybrydowym" charakterze postępowania prowadzonego przed Prezesem UKE w granicach przepisu art. 47959 k.p.c., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podważają prawidłowości rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, że wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność Prezesa UKE w przedmiocie nieprzekazania odwołania, odnosi się do sprawy cywilnej, podlegającej wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, tj. Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, i w tym zakresie nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Abstrahując zatem nawet od wskazanych wyżej niejasności związanych z samą konstrukcją podstawy kasacyjnej i brakiem jej stosownego uzasadnienia w tym zakresie, również z innych powodów rozpoznawaną skargę kasacyjną należało uznać za nieuzasadnioną. W szczególności w skardze kasacyjnej nie wykazano, że czynność polegającą na przekazaniu (nieprzekazaniu) przez organ określonego w przepisach kodeksu postępowania cywilnego odwołania w sprawie podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny, należało traktować jako inną czynność "z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie cała argumentacja skargi kasacyjnej w zasadzie ogranicza się do tego, że "przekazanie odwołania zarówno w administracyjnym toku postępowania, jak również do sądu powszechnego sprowadza się do analogicznych czynności" oraz lakonicznego stwierdzenia, że przekazanie odwołania "ma niewątpliwy związek z prawem strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia jej odwołania" (vide str. 5 skargi kasacyjnej). Pomijając ogólnikowość tych stwierdzeń (argumentów), przede wszystkim należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a. podstawowym kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi, w tym skargi na bezczynność, na taki akt lub czynność jest kryterium "...z zakresu administracji publicznej". Tymczasem w skardze kasacyjnej kryterium to zostało pominięte całkowitym milczeniem i nie zostało wykazane (nawet nie było rozważane), że (czy) w istocie techniczna czynność polegająca na przekazaniu (nieprzekazaniu) – uregulowanego w przepisach kodeksu postępowania cywilnego – odwołania do sądu powszechnego mieści się w "zakresie administracji publicznej", czy też nie. Ponadto należy nadmienić, że tak w doktrynie, jak i w judykaturze na ogół przyjmuje się, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (tak m.in. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 85, t. 70; A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, str. 28, t.. 25; postanowienie WSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SAB/Wa 2/07, LEX nr 337771). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również co do zasady powyższy pogląd podziela. Należy również zwrócić uwagę, że Sąd Najwyższy w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt III SK 19/06, w którym wyraził pogląd o "hybrydowym" charakterze postępowania prowadzonego przed Prezesem UKE w granicach przepisu art. 47959 k.p.c., równocześnie m.in. wyraźnie stwierdził, że "...wniesienie odwołania jest czynnością wszczynającą postępowanie sądowe...". Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że "sprawą cywilnoprawną jest dopiero rozpoznanie przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów odwołania od decyzji Prezesa UKE" (str. 4). Odwołanie od decyzji Prezesa UKE jest środkiem zaskarżenia przewidzianym (uregulowanym) w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, które podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie przez sąd administracyjny, a sprawa z odwołania, od momentu jego wniesienia, jest sprawą cywilną (sądową, a nie administracyjną), te zaś nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.