IV SA/Wa 1845/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. ze skargi G. C., A. C. i E. C. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Pismem z dnia 23 lipca 2009 r. G. C., A. C. i E. C. wezwali Radę Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie "Zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N. - część II", polegającego na przeznaczeniu działki ew. nr [...], położonej w J., gmina N., na cele gospodarki leśnej - poprzez zmianę §2 ust. 1 pkt 4 uchwały i zakwalifikowanie przedmiotowej działki, jako teren zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki na cele leśnie nie ma uzasadnienia, ponieważ działki bezpośrednio graniczące z przedmiotową działką są zabudowane, a ona nie graniczy bezpośrednio z lasem. Jednocześnie wskazano, iż właścicieli działki nr [...] nie zawiadomiono w trakcie procedury planistycznej o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, co oznacza naruszenie procedury planistycznej. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 23 lipca 2009 r.- Rada Gminy N. podjęła w dniu [...] września 2009 r. uchwałę Nr [...] - odmawiającą uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. działka ew. nr [...] oznaczona była jako teren leśny, a w części przeznaczona była pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową, lecz przeznaczenie pod zabudowę mogło wynikać z bardzo małej skali w jakiej sporządzono rysunek planu. Świadczyć o tym może również brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia działki ew. nr [...] na cele budowlane. Podkreślono również, że z ewidencji gruntów wynika, iż sąsiednia działka oraz działka ew. nr [...] stanowią teren leśny. Podniesiono, iż zmiana właścicieli przedmiotowej działki nie pociągała za sobą obowiązku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a więc i obowiązku powiadomienia nowych właścicieli o terminie jego wyłożenia. Jednocześnie wskazano, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Pismem z dnia 6 października 2009 r. G. C., A. C. i E. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie "Zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N. - część II" w części dotyczącej przeznaczenia działki ew. nr [...], zarzucając naruszenie: - art. 6 kpa, art. 85 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na dokonaniu zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N., uchwalonym uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] października 1994 r., pomimo że w dacie uchwalenia zmian - miejscowy plan, którego miały one dotyczyć, utracił moc prawną; - art. 7 kpa, art. 18 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez zaniechanie powiadomienia właściciela działki ew. nr [...], położonej w J., o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu, pomimo że jego ustalenia naruszały interes prawny właściciela, gdyż na skutek zmiany wykluczona została możliwość przeznaczenia tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wyłączona została przewidziana dotychczas możliwość zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej i zagrodowej tej działki. Podniesiono, że uchwała z dnia [...] kwietnia 2004 r. została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dotyczy ona zmiany dotychczasowego planu miejscowego, który został uchwalony w dniu [...] października 1994 r. Stosownie do treści art. 87 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan ten utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. i nie mógł zostać zmieniony uchwałą podjętą w dniu [...] kwietnia 2004 r., gdyż w tej dacie już nie obowiązywał. Wprawdzie w kwestionowanej uchwale, a także w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń wskazano, jako podstawę dokonanej zmiany art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże z przepisu tego wynika wyłącznie norma o charakterze przejściowym. Wskazuje ona jedynie prawo właściwe do zastosowania w sytuacjach, gdy zainicjowano procedurę planistyczną pod rządami poprzedniej ustawy, a nie zakończono jej do dnia wejścia w życie nowej, tj. do dnia 11 lipca 2003 r. Przepis ten nie daje podstaw do kontynuacji zmian w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. już po utracie jego mocy obowiązującej, tj. po dniu 31 grudnia 2003 r. Wskazano również, że uchwała o zmianie miejscowego planu została podjęta z naruszeniem uprawnień właściciela nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] w J., bowiem skoro przystąpiono do zmiany planu na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. to do zmiany planu miejscowego stosowane powinny być przepisy dotychczasowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego, zgodnie z art. 18 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5a tej ustawy należało zawiadomić na piśmie właścicieli lub władających nieruchomością, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu - o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Tymczasem w procedurze planistycznej właściciela działki ew. nr [...] nie zawiadomiono, pomimo że ustalenia zawarte w projekcie zmiany planu naruszały jego interes prawny, gdyż wykluczona została możliwość przeznaczenia tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tym samym naruszono tryb postępowania w sprawie uchwalenia planu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] września 2009 r. odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jednocześnie podnosząc, iż uchwalony w 2004 r. plan nazwany "Zmianą w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N." jest w rzeczywistości nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zawierającym wszystkie ustalenia wymagane ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym i innych obowiązujących przepisów prawnych. Oznacza to, że nawet w sytuacji, gdyby nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała zapisu, iż plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. tracą z dniem 31 grudnia 2003 r. moc prawną, to i tak z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. poprzedni plan z 1994 r. przestałby obowiązywać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie strony nie kwestionują utraty mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy N. Nr [...] z dnia [...] października 1994 r. z końcem 2003 r. Utrata mocy obowiązującej tej uchwały wynika bowiem zarówno z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), jak i z art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). Nie budzi również wątpliwości, iż w zaskarżonej uchwale z dnia 1 kwietnia 2004 r. literalnie wskazano, iż "uchwala się zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N., uchwalonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 1994 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy N.". Sformułowanie "zmiana" w określonych odmianach użyto bowiem zarówno w tytule zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 2004 r., jak i w §1-§5 tej uchwały. Posłużenie się w tekście zaskarżonej uchwały sformułowaniami wskazującymi na dokonywanie zmiany uchwały Rady Gminy N. Nr [...] z dnia [...] października 1994 r. nie wyklucza jednak możliwości uznania zaskarżonej uchwały za kreującą nowy plan miejscowy, a nie dokonywanie zmiany poprzedniego planu miejscowego, który w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie był już aktem obowiązującym. W dniu 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w której art. 67 ust. 1 i 2 wskazano, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie – nie dotyczy to jednak terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. W dniu [...] lipca 1997 r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Jednocześnie, powołany art. 67 ust. 1 poddany został dwukrotnej nowelizacji (ustawą z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 111, poz. 1279, oraz ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 154, poz. 1804), w wyniku której, plany miejscowe uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. traciły ważność po upływie 8 lat liczonych od dnia 1 stycznia 1995 r., tj. z upływem 2002 r. Jednakże w art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r.) ustawodawca wskazał, że jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1 (tj. w terminie 8 lat od dnia 1 stycznia 1995 r.) rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Skoro więc Rada Gminy N. podjęła w dniu [...] czerwca 1998 r. uchwałę Nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., a następnie podjęła kolejne uchwały: Nr [...] z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. i Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., dotyczące zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r., którymi to uchwałami doprecyzowano zakres opracowań planistycznych w postępowaniu rozpoczętym uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r., to plan objęty uchwałą z dnia [...] października 1994 r. zachował ważność do końca 2003 r. Plan ten należy przy tym traktować, jako plan miejscowy w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalono go bowiem w dniu [...] października 1994 r. na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, ze zm.), jako plan ogólny. Jeżeli zaś podział planów na ogólne i szczegółowe określony w powołanej ustawie z dnia [...] lipca 1984 r. nie został przewidziany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to utrzymanie ważności planów w art. 67 ust. 1 i 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bez wskazania, czy dotyczy to planów ogólnych, czy też szczegółowych powoduje konieczność odniesienia tego przepisu do obu rodzajów tych planów (por. uchwała NSA z 3.06.1996 r. sygn. akt OPK 14/06, publik. w ONSA z 1997 r. Nr 1, poz. 11, oraz wyrok NSA z 23.01.2001 r. sygn. akt IV SA 2709/98). W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 2004 r., obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której art. 85 ust. 2 wskazano, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt sprawy wynika, iż po podjęciu przez Radę Gminy N. w dniu [...] lipca 1997 r. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N., w 2001 r. zawiadomiono mieszkańców obszaru objętego projektowaną uchwałą dot. planu o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego objętego uchwałą z dnia [...] lipca 1997 r.. Oznacza to, iż do procedury opracowania i uchwalenia omawianego planu miejscowego miały zastosowanie przepisy uprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, według art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Uchwała Rady Gminy N. Nr [...] z dnia [...] października 1994 r. utraciła zatem definitywnie moc obowiązującą z upływem 2003 r. Nie oznaczało to jednak utraty kompetencji organów gminy do kontynuowania prac planistycznych dotyczących uchwały w przedmiocie planu miejscowego rozpoczętych uchwałą o przystąpieniu do zmiany poprzedniej uchwały w tym przedmiocie, jeżeli wynikiem tych prac miałaby być uchwała, której zakres treści normatywnej pozwalałby na jej samodzielne stosowanie w obrocie prawnym bez związku z poprzednią uchwałą. Za taką uchwałę mogącą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym bez związku z uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 1994 r., należy uznać zaskarżoną uchwałę Rady Gminy N. Nr [...] z dnia 1 kwietnia 2004 r. Uchwała ta zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, które w myśl art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozwalają na traktowanie jej, jako uchwały w sprawie planu miejscowego. Zarówno bowiem część tekstowa, jak i część graficzna zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia obszarów funkcjonalnych i przeznaczenia terenu, jak również w zakresie samej konstrukcji poszczególnych przepisów planistycznych, nie zawiera jakichkolwiek odnośników do uchwały Nr [...] z dnia [...] października 1994 r., które powodowałyby konieczność stosowania zaskarżonej uchwały jedynie w powiązaniu ze zmienianą uchwałą. W szczególności, tekst zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie nawiązuje do jakichkolwiek zapisów zmienianej uchwały mogących wskazywać, iż zapisy zaskarżonej uchwały zastępują jakiekolwiek zapisy zmienianej uchwały. W zaskarżonej uchwale brak jest również klauzuli derogacyjnej wskazującej na jakikolwiek jej związek ze zmienianą uchwałą, co dodatkowo wskazuje, iż ustalenia przyjęte w zaskarżonej uchwale opracowano i uchwalono w oderwaniu od poprzedniej uchwały Nr [...] z dnia [...] października 1994 r. Powyższe przemawia zatem za traktowaniem zaskarżonej uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., jako dotyczącej nowego planu miejscowego, mimo, iż zarówno w jej tytule, jak również w kilku początkowych jej zapisach posłużono się sformułowanie "zmiana" poprzedniej uchwały w przedmiocie planu. Z tego względu, zarzut skargi naruszenia art. 85 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest również zasadny zarzut skargi zaniechania indywidualnego powiadomienia właściciela nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], położonej w J. o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu objętego zaskarżoną uchwałą. Zawiadomienia takie były bowiem doręczane w październiku 2001 r., w tym zawiadomienie takie doręczono także R. R. w dniu 20 października 2001 r. (co wynika z kopi listy 10 przedłożonej do akt sprawy), jako ówczesnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nabyli zaś przedmiotową nieruchomość dopiero w dniu 14 sierpnia 2003 r., a więc po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, i nie wynika z akt, aby projekt tego planu był ponownie wykładany do publicznego wglądu po 2001 r. Zmiana właściciela nieruchomości po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu nie powoduje zaś obowiązku powtarzania procedury planistycznej wobec nowego właściciela. Powyższe wskazuje zatem na niezasadność zarzutu skargi naruszenia art. 18 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie są również zasadne zarzuty skargi naruszenia art. 6 i art. 7 kpa, ponieważ procedura planistyczna określona przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie do zaskarżonej uchwały, nie jest postępowaniem administracyjnym uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonej uchwale z dnia [...] kwietnia 2004 r. dla przedmiotowej nieruchomości określono przeznaczenie, jako teren gospodarki leśnej o symbolu RL, część zaś tej działki przeznaczona została pod poszerzenie drogi gminnej o symbolu KDG. Takie przeznaczenie niewątpliwie narusza interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiącego podstawę do wniesienia skargi. Naruszenie to jest jednak uprawnione, ponieważ nie wynika z akt, aby obszar nieruchomości skarżących był objęty zgodą właściwych organów na zmianę przeznaczenia tej nieruchomości na inne cele, niż rolne lub leśne. Według zaś ewidencji gruntów i budynków, nieruchomość ta posiada 0,23 ha powierzchni, z czego 0,09 ha stanowią użytki rolne klasy VI, natomiast 0,14 ha stanowią użytki leśne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.