VII SA/Wa 2275/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] (znak: [...] ), na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1974 r.) w związku z art. 103 ust.2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118, ze zm, zwanej dalej Prawo budowlane.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, po. 1071, ze zm., zwanej dalej K.p.a) odmówił wydania nakazu rozbiórki sieci ciepłowniczej przebiegającej przez teren działki oznaczonej nr geod. [...] obręb [...] położonej w S. przy ul. [...] , stanowiącej własność G. N.. Organ na wstępie uzasadnienia decyzji przedstawił następujący stan faktyczny w sprawie: Postępowanie toczy się z wniosku G. N., która wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej sieci ciepłowniczej na jej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] , wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej sieci ciepłowniczej. Wnioskodawczyni wskazywała, że inwestor w latach 70-tych nie dysponował decyzją pozwalającą na budowę inwestycji, na stanowiącej wówczas własność jej rodziców działce, jak również nie dysponował decyzjami zezwalającymi na zajęcie nieruchomości pod inwestycję, w związku z czym, inwestycja ma charakter samowoli budowlanej. W trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] lutego 2008 r. zwrócił się do Przedsiębiorstwa Energetycznego Sp. z o.o. w S. – aktualnego właściciela sieci, o udzielenie wyjaśnień dotyczących legalności zrealizowanej w latach 70-tych sieci ciepłowniczej, przebiegającej między innymi przez teren działki wnioskodawczyni, przy ul. [...] w S. Z udzielonych przez Przedsiębiorstwo Energetyczne Sp. z o.o. w S. odpowiedzi wynikało, że na budowę magistrali cieplnej w S. ówczesny inwestor Wojewódzka Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. uzyskała pozwolenie na budowę. Potwierdzała to także informacja z Urzędu Miasta S. z dnia 29 stycznia 2002 r., że w posiadanych przez Urząd rejestrach wydawanych pozwoleń na budowę w roku 1977, pod poz. 6 figuruje wydane pozwolenie [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. dla Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich S. - adres budowy ul. [...] , Oś. W. I i II etap na budowę magistrali ciepłowniczej Oś. W. Przedsiębiorstwo Energetyczne przekazało również do wglądu posiadaną, niekompletną dokumentację projektową dotyczącą przebiegu magistrali sieci cieplnej w S. tj.: teczkę założeń techniczno-ekonomicznych magistrali cieplnej w S., plany tras, teczkę projektu technicznego zamiennego magistrali cieplnej zadanie II ul. [...]- branża instalacyjna, teczkę projektu technicznego zamiennego magistrali sieci cieplnej w S. dla odcinka od. ul. [...] do ul. [...] zadanie 2 - branża instalacyjna, Z zatwierdzonych "Założeń techniczno-ekonomicznych magistrali sieci cieplnej w S. , plany tras" wynika, że trasa sieci przebiegała między innymi przez ul. [...] i ul. [...], w tym przez teren działki położonej w S. przy ul. [...] Nr [...], stanowiącej własność rodziny N. Nadto projekty zamienne magistrali sieci cieplnej nie dotyczyły zmiany projektowanej trasy przebiegu sieci cieplnej, obejmującej nieruchomość przy ul. [...] . Prezydent Miasta S. nie posiada dokumentacji ani decyzji pozwolenia na budowę dotyczącej magistrali ciepłowniczej ul. [...], Oś. W. I i II etap. Przedsiębiorstwo Energetyczne w S. dołączyło również do akt sprawy oświadczenie z dnia 28 maja 2008 r. B. M., że jako pracownik Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich była ona inspektorem nadzoru podczas realizacji magistrali ciepłowniczej kanałowej do osiedla "[...]" I i II etap, która obejmowała również odcinek sieci ciepłowniczej wzdłuż ul. [...]– [...] w S. i potwierdziła, że sieć była budowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] (znak: [...] ) w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. odmówił wydania nakazu rozbiórki sieci ciepłowniczej przebiegającej przez teren działki stanowiącej własność G. N.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G. N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1632/08, po rozpoznaniu skargi G. N. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] . W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że brak dokumentu w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyklucza ustalenia, iż decyzja taka była wydana i w konsekwencji ustalenia przez organ legalności budowy. Podkreślono, że ustalenie pełnej legalności budowy wymagało odniesienia treści pozwolenia do realizacji tej sieci w terenie. Do tej czynności z kolei wymagana byłaby dokumentacja projektowa oraz jej analiza. Załączona do akt dokumentacja projektowa stanowiąca dowody w sprawie na których organ oparł ustalenia jest nieczytelna i fragmentaryczna. W ocenie Sądu organ nie ustosunkował się do zebranego materiału dowodowego w tym zwłaszcza dokumentacji projektowej, mocy dowodowej oświadczenia B. M. z dnia [...] maja 2008 r., stanowiło to istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że jeżeli organ odwoławczy w swojej decyzji uzasadniłby przekonywująco (art. 107 § 3 K.p.a.), dlaczego przy istniejącym materiale dowodowym uznał legalność budowy, to nie można będzie tylko z tego powodu skutecznie podważyć stanowiska organu, zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] odmawiającej wydania nakazu rozbiórki sieci ciepłowniczej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że w ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie oraz zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalają ustalić, czy inwestor legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę na przedmiotowym etapie inwestycji oraz czy zmiany i odstępstwa od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę dotyczyły również części magistrali położonej na nieruchomości skarżącej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] (znak: [...]) odmówił wydania nakazu rozbiórki sieci ciepłowniczej przebiegającej przez teren działki oznaczonej nr geod. [...] obręb. [...] położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej własność G. N. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące realizacji magistrali ciepłowniczej. Do akt sprawy dołączone zostały oświadczenia głównego koordynatora budowy oraz kierownika budowy, którzy potwierdzają, że budowa magistrali ciepłowniczej kanałowej, obejmującej odcinek wzdłuż ul. [...] – [...] w S., była budowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadził w niniejszej sprawie rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. W trakcie rozprawy przedstawiciel Przedsiębiorstwa Energetycznego w S. Sp. z o.o. dołączył do akt sprawy będące w posiadaniu przedsiębiorstwa archiwalną dokumentację dotyczącą budowy magistrali sieci ciepłowniczej. Jednocześnie przedstawił plan trasy zawarty w teczce założeń techniczno-ekonomicznych, stwierdzając, iż przebieg trasy określony w dokumentacji dotyczący działki G. N. jest zgodny z dołączonym projektem zamiennym. Zmiany określone w tym projekcie nie dotyczyły terenu działki położonej w S. przy ul.[...]. Wprowadzone zmiany w projekcie zamiennym zostały wyszczególnione w jego części opisowej. Na odcinku sieci ciepłowniczej przebiegającej przez teren działki G. N. nie były wprowadzane żadne zmiany i została ona zrealizowana zgodnie z projektem. Wezwana na rozprawę B. M., w okresie realizacji budowy sieci ciepłowniczej pełniąca funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego jako pracownik Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S., oświadczyła, że inwestycja posiadała ZTE i projekt zamienny oraz było udzielone pozwolenie na budowę. Na odcinku przebiegającym przez teren działki przy ul. [...], budowa została zrealizowana w latach 1981-1982, zgodnie z projektem. Wezwany na rozprawę K.J., pełniącego w okresie realizacji budowy sieci ciepłowniczej funkcję kierownika budowy na odcinku obejmującym teren działki położonej przy ul. [...], oświadczył, że inwestycja realizowana była przez S. Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego i jako kierownik budowy posiadał dziennik budowy w którym dokonywał wpisów, a budowa została zrealizowana zgodnie z projektem. W dzienniku budowy geodeta dokonał wpisu o wyznaczeniu trasy przebiegu sieci ciepłowniczej. B. M. i K. J. oświadczyli, że w przypadku braku pozwolenia na budowę nie podjęliby się pełnienia funkcji inspektora nadzoru oraz kierownika budowy, jak również, że nie byłoby możliwe w tym okresie realizowanie takiej inwestycji bez pozwolenia na budowę. Z dołączonych do akt sprawy projektów technicznych zamiennych magistrali sieci cieplnej wynika, że nie nastąpiły zmiany przebiegu trasy sieci przez działkę skarżącej, nie uległa zmianie w stosunku do ustalonej w zatwierdzonych założeniach techniczno-ekonomicznych. Organ pierwszej instancji uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stwierdził, że magistrala sieci ciepłowniczej w S. prowadząca do ul. [...] (Oś. W.) nie została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej i nie ma podstaw do zastosowanie przepisu art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2009 r. wniosła G. N. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. N., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że inwestor realizując przedmiotową sieć ciepłowniczą nie naruszył w żaden sposób przepisów prawa budowlanego, które stanowią, że roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że realizując budowę przedmiotowej sieci inwestor, tj. Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich S. posiadał pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy dokonując analizy zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego stwierdził, że przedmiotowa sieć ciepłownicza wybudowana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Wprawdzie brak jest w aktach sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej sieci, to jednak z rejestrów wydawanych pozwoleń na budowę prowadzonych przez Urząd Miasta S. wynika, że w dniu [...] stycznia 1977 r. wydana została decyzja nr [...] udzielająca takiego pozwolenia, dlatego też nie można stwierdzić, że omawiany obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Dodatkowo potwierdzają to zeznania świadków złożone w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji. Ponadto przedłożone projekty zamienne przedmiotowej sieci nie przewidywały zmian na odcinku stanowiącym własność skarżącej w stosunku do trasy ustalonej w zatwierdzonych założeniach techniczno - ekonomicznych. Uprzednio obowiązujące przepisy nie nakładały na inwestora, właściciela czy też zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową. Skargę do Sądu na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła G. N. wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2009r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzuciła: - naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez odstąpienie od zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia istoty sprawy, jak również zaniechania właściwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie wskazówek i zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1632/08 przy wydaniu zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane przez wadliwą interpretację tego przepisu przez przyjęcie, że sieć ciepłownicza wybudowana na działce skarżącej jest legalna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 p.p.s.a. stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak już wcześniej wskazano, w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1632/08 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że brak dokumentu w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyklucza ustalenia, iż decyzja taka była wydana i w konsekwencji ustalenia przez organ legalności budowy. Podkreślono, że ustalenie pełnej legalności budowy wymagało odniesienia treści pozwolenia do realizacji tej sieci w terenie. Do tej czynności z kolei wymagana byłaby dokumentacja projektowa oraz jej analiza. Wskazał, że załączona do akt dokumentacja projektowa stanowiąca dowody w sprawie na których organ oparł ustalenia jest nieczytelna i fragmentaryczna. Organ nie ustosunkował się do zebranego materiału dowodowego w tym zwłaszcza dokumentacji projektowej, mocy dowodowej oświadczenia B. M. z dnia 28 maja 2008 r., co stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że jeżeli organ odwoławczy w swojej decyzji uzasadniłby przekonywująco (art. 107 § 3 K.p.a.), dlaczego przy istniejącym materiale dowodowym uznał legalność budowy, to nie można będzie tylko z tego powodu skutecznie podważyć stanowiska organu, zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym. Związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w opisanym wyżej wyroku, że kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do badania wykonania wytycznych Sądu. Analizując akta sprawy stwierdzić należy, że organy wykonały wszystkie zalecenia sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy, iż organy administracji obowiązane są działać w ramach i na podstawie przepisów prawa, a decyzja organu odwoławczego jest odzwierciedleniem wywiązania się z tych zasad wyraźnie sformułowanych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. W toku postępowania wyjaśniającego organy nadzoru budowlanego poczyniły starania w zakresie odszukania dokumentów dotyczących realizacji budowy sieci. Ustaliły w sposób przekonywujący, że przedmiotowa sieć ciepłownicza wybudowana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Ustalono, że z rejestrów wydanych pozwoleń na budowę prowadzonych przez Urząd Miasta S. w dniu [...] stycznia 1977 r. wydana została decyzja udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. Zeznania świadków B. M. i K. J. kierownika budowy, którzy w okresie realizacji budowy sieci ciepłowniczej pełnili odpowiednio funkcję - inspektora nadzoru inwestorskiego oraz kierownika budowy, złożone podczas rozprawy administracyjnej, świadczą o legalnym przeprowadzeniu inwestycji. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy w podjętych decyzjach ustosunkowali się do zebranego materiału dowodowego. Ocenili, że przedłożone projekty zamienne przedmiotowej sieci nie przewidywały zmian na odcinku stanowiącym własność skarżącej w stosunku do trasy ustalonej w zatwierdzonych założeniach techniczno-ekonomicznych. Powyższe ustalenia pozwoliły na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja została wykonana legalnie. Zatem słusznie organy uznały, że brak jest przesłanek przewidzianych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. do nakazu rozbiórki oraz brak podstaw z art. 40 tej ustawy do nakazania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Nr 38, poz. 229 ze zm.), pod rządami której powstała sporna inwestycja, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające pozwolenie na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Dlatego fakt, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozwala stwierdzić, że sporna inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Podkreslć należy, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jako najsurowszy sposób likwidacji samowoli budowlanej, powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu dokładnego postępowania wyjaśniającego w sprawie słusznie stwierdziły, iż przedmiotowej inwestycji nie można uznać za samowolę budowlaną i podjęły rozstrzygnięcie odpowiadające żądaniu zgłoszonemu przez stronę skarżącą we wniosku. Kontrola zaskarżonej decyzji uprawnia Sąd do stwierdzenia, iż decyzja ta nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie, art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.