I OSK 671/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 459/09 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 459/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę C.K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie gruntów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r., [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie /dalej PWINGiK w Rzeszowie/ utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Stalowowolskiego z dnia [...] października 2008 r., [...] odmawiającą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...]obręb nr 1 [...]polegającej na zmianie powierzchni działki nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./ dalej: k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 240, z 2005 r., poz. 2027 ze zm./ dalej: prawo geodezyjne. W uzasadnieniu organ podał, że Starosta Powiatu Stalowowolskiego wykonał zalecenia zawarte w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Rz 607/07 oraz zastosował przyjętą tam wykładnię przepisów regulujących sposób wprowadzania zmian w operacie ewidencji gruntów. Organ pierwszej instancji podjął starania celem ustalenia właściwego stanu faktycznego sprawy. Wezwał odwołującego się o przedłożenie stosownych dokumentów geodezyjnych, z których wywodzi on swoje żądania w zakresie zmian, które powinny być wprowadzone do operatu ewidencyjnego. Organ sprawdził stan dokumentacji historycznej dotyczącej działki nr [...]i działek z nią sąsiadujących, a wobec stwierdzenia, że zgromadzony materiał geodezyjny nie jest wystarczający do jednoznacznego wypowiedzenia się w przedmiocie objętym odwołaniem, przeprowadził pomiar kontrolny działki nr [...]z określeniem przebiegu granic między tą działką, a działkami sąsiednimi. Na tej podstawie wyznaczono powierzchnię działki nr [...], która jest mniejsza o 9 m2 w stosunku do pierwotnej, a wykazana różnica w powierzchni jest skutkiem zastosowania dokładniejszej metody wyliczenia powierzchni w ramach prowadzonego postępowania modernizacyjnego. Wykazanie takiej różnicy, w ocenie organu odwoławczego nie narusza prawa i z tego powodu odwołanie należało uznać za niezasadne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł C.K.. Skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania, w ocenie skarżącego, polegało na wydaniu skarżonej decyzji w oparciu o zdekompletowany, nieczytelny materiał dowodowy, który nadto nie spełnia formalnych wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skarżący wskazał, że organy geodezyjne nie wykonały zaleceń WSA w Rzeszowie zawartych w wyroku z dnia 28 stycznia 2008 r. Takie działania doprowadziły do naruszenia zasady praworządności wymienionej w art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał na okoliczności podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podał, iż Skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu Stalowowolskiego zapadła w następującym stanie faktycznym. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 607/07 WSA w Rzeszowie stwierdził nieważność części decyzji PWINGiK w Rzeszowie i poprzedzającej ją decyzji Starosty Stalowowolskiego z dnia [...]marca 2007 r., [...]dotyczącej powierzchni użytków B i R II na działce [...]. W części Sąd uchylił te decyzje, przy czym to orzeczenie objęło powierzchnię działki nr [...]. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę C.K. na wskazane wcześniej rozstrzygnięcie. Konsekwencją wyroku było wyznaczenie zakresu sprawy, który sprowadził się do rozważenia okoliczności związanych z powierzchnią działki nr [...], gdyż tą część orzeczenia organów wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylając decyzje obu instancji w tym zakresie Sąd zobowiązał organy do podjęcia określanych działań procesowych, które usunęłyby stwierdzone naruszenia. W tym celu Sąd wskazał w wytycznych konieczność podjęcia następujących działań: - wezwanie skarżącego do przedłożenia posiadanych dokumentów dotyczących granic działki [...]i [...]podziału działki [...], dokonanych wcześniej pomiarów, - sprawdzenie i ustalenie stanu dokumentów geodezyjnych znajdujących się w operacie opisowo-kartograficznym, - rozważenie czy istniejąca dokumentacja pozwala rozstrzygnąć sprawę powierzchni działki nr [...]oraz przebiegu granic między tą działką, a działkami sąsiednimi oraz w przypadku gdyby ta dokumentacja była nie wystarczająca, - wykonanie pomiaru kontrolnego granic działek objętych postępowaniem i obliczenie na tej podstawie powierzchni działki nr [...]. Sąd wojewódzki podkreślił, że organy geodezyjne przeprowadziły postępowanie w zakresie wskazanym w wyroku i na tej podstawie określiły, poprawnie stan faktyczny sprawy. Konsekwencją tych ustaleń było wykazanie, że powierzchnia działki nr [...]uwidoczniona w ewidencji gruntów i budynków jest o 9 m2 mniejsza od tej, która była wskazana przed modernizacją. Różnica ta jest skutkiem dokładniejszych metod wyliczenia powierzchni, choćby ze względu na pomiar kontrolny, który nie jest standardową procedurą w ramach modernizacji, jeżeli właściciele działek nie kwestionują danych ewidencyjnych. Zauważyć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie skarżący takich działań nie podejmował w postępowaniu modernizacyjnym. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 10 k.p.a. Wskazał, iż zasada czynnego udziału skarżącego w postępowaniu została zachowana. Jak wskazują akta sprawy organ pierwszej instancji wezwał C.K. do doręczenia posiadanej dokumentacji geodezyjnej, a później geodeta do udziału w pomiarze kontrolnym. Z akt sprawy wynika, że to właśnie skarżący swoimi działaniami uniemożliwił sobie prezentowanie swojego stanowiska w czynnościach prowadzonych w ramach postępowania. W skardze kasacyjnej C.K. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 20 i 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie , że doszło do utworzenia z numerów działek ewidencyjnych [...]i [...]położonych w [...]stanowiących własność skarżącego, jednej działki o numerze [...], chociaż na tą okoliczność nie wydano żadnej decyzji administracyjnej , a nawet nie było w tej sprawie wniosku skarżącego bo trudno za taki uznać przedłożoną, przez Starostwo Powiatowe w Stalowej Woli kopie odręcznych zapisów złożonych na wypisie z rejestru gruntów (karta 55). Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 170 ustawy P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie art. 7 , 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z § 36 , 37 , 44 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38 poz. 454) poprzez ogólnikowe wyjaśnienia Sądu w tej kwestii a w szczególności poprzez nie ustosunkowanie się do wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawartych w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt: II SA/Rz 607/07. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr. 153 poz. 1270 ze zm. ) zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie wyznaczają podstawy na jakich skarga kasacyjna została oparta tj. zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005r. Nr. 240, poz. 2027 ze zm. ) oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt.1 lit. c Ppsa i art. 170 Ppsa. Tak określone podstawy skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu natury proceduralnej trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji jego zdaniem " w sposób lakoniczny ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w skardze, a szczególności sposobu powstania działki Nr. [...]oraz wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2008r. sygn. II SA/ Rz 607/07 ". Wskazując na nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarga kasacyjna nie powołuje jednak w swej podstawie art. 141 § 4 Ppsa , który to przepis określając wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku, mógłby uzasadniać ewentualne zarzuty pod jego adresem. Kwestie związane z powstaniem działki Nr. [...] ( skarżący twierdzi, że nie wnosił o połączenie działek Nr. [...]i [...]w jedną o Nr. [...]) nie były sporne w toku dotychczasowego postępowania, a zostały podniesione dopiero w skardze kasacyjnej. Wątpliwości skarżącego w tym zakresie wydają się niezrozumiałe w świetle akt sprawy, z których wynika że to skarżący złożył w dniu [...] sierpnia 1999r. wniosek o połączenie działek o Nr. [...]i [...]w jedną oznaczoną jako działka [...]. W dniu [...]grudnia 1999r. Starosta Stalowowolski powiadomił skarżącego o uwzględnieniu jego wniosku, w wyniku czego powstała nowa działka o Nr. [...]o powierzchni stanowiącej sumę dotychczasowych działek o Nr. [...]i [...]– k. 55 i 63 akt administracyjnych. Ustalenia w tym zakresie potwierdzone zostały również w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 23 stycznia 2008r.na str. 4. Uruchamiając postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie skarżący wnosił o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej powierzchni działki Nr. [...]. W toku postępowania administracyjnego oraz przed sądem I instancji przedmiot sprawy nie budził żadnych wątpliwości, stąd też odnoszenie się przez Sąd do zagadnienia związanego z powstaniem działki Nr. [...]było zbyteczne i nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadniczym bowiem problemem w sprawie było rozstrzygnięcie, czy wniosek skarżącego o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w oznaczonej w nim powierzchni działki Nr. [...] jest uzasadniony. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organy administracji publicznej wykonały wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 23 stycznia 2008r.. Świadczy o tym dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych sprawy złożona juz po wydaniu wyroku. Pismem z dnia [...]maja 2008r. Starosta Stalowowolski wezwał skarżącego do przedłożenia posiadanych dokumentów geodezyjnych dotyczących granic, podziału i pomiarów działek. Skarżący wykonał wezwanie w dniu [...]czerwca 2008r. składając dokumenty znajdujące się na kartach 30 – 72 akt administracyjnych. Dokonano też pomiaru kontrolnego działki Nr. [...]zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z dnia 23 stycznia 2008r. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 170 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa nie jest trafny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadnione są również zarzuty skargi kasacyjnej związane z naruszeniem przez Sąd I instancji wymienionych przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie z ust. 2 wymienionego przepisu w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości. Skarga kasacyjna nie wskazuje który z wymienionych ustępów art. 20 został naruszony, podczas gdy zawarte zostały w nich odrębne regulacje prawne. Także uzasadnienie zarzutu naruszenia art.. 20 ustawy nie koresponduje z brzmieniem przepisu. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w myśl którego ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie- ust. 1. Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów- ust. 2 . Na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków – ust. 3. Skarga kasacyjna powołując zarzut naruszenia przytoczonych przepisów uzasadnia go błędną wykładnią polegającą na przyjęciu, że doszło do utworzenia z działek Nr. [...]i [...]jednej działki o Nr. [...]. Kwestionuje zatem stan faktyczny sprawy, który nie może zostać podważony w oparciu o zarzuty natury materialnej. Tak jak powiedziano wcześniej okoliczności w jakich doszło do utworzenia działki Nr. [...]nie budzą wątpliwości i są one elementem wiążącego stanu faktycznego sprawy , a nie elementem wykładni wymienionych przepisów. Przepisy te nie pozostają w bezpośrednim związku z powodami dla których odmówiono skarżącemu dokonania zmian dotyczących powierzchni działki Nr. [...]co oznacza, że ich powołanie w podstawach skargi kasacyjnej nie jest trafne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. .