VII SA/Wa 2085/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] (znak: [...]) na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006r, poz. 1118 ze zmianami, zwanej dalej Prawo budowlane), § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. F. w W. (Dz. Urz. Województwa [...]) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami., zwanej dalej K.p.a.), art. 92 ust 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora złożonego w dniu 1 sierpnia 2008r. odmówił I. G. i M. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami w bryle budynków, przewidzianych do realizacji na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego, między innymi z wymaganiami ochrony środowiska. Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. [...] w W. (Dz. Urz. Województwa [...]) utworzono obszar ograniczonego użytkowania, w którym wyróżniono strefę ograniczeń zabudowy mieszkaniowej, zwaną strefą "M". Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 129 z 2006 r, poz. 902 ze zmianami). Z załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia Wojewody [...] wynika, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. znajduje się w całości w strefie "M" obszaru ograniczonego użytkowania. Zgodnie § 4 ust. 1 pkt 3 w.w. rozporządzenia Wojewody [...] w strefie "M" obszaru ograniczonego użytkowania zabrania się budowy nowych budynków mieszkalnych. Ponieważ wniosek dotyczy budowy nowych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami w bryle budynków, przewidzianych do realizacji na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., w obszarze w którym na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody [....] z dnia [...] sierpnia 2007 r. obowiązuje zakaz budowy tego rodzaju obiektów, należało orzec jak w sentencji.. Odwołanie od powyższej wniósł I. G. i M. G. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] (znak: [...] ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obok badania zgodności inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, przewiduje m.in. również sprawdzenie - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Brak spełnienia któregokolwiek z elementów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego eliminuje możliwość uzyskania zgody organu na budowę. Działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze objętym ograniczeniami w sposobie korzystania z nieruchomości, wprowadzonymi w drodze przepisów prawa miejscowego ze względu na wymagania ochrony środowiska. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wymagania ochrony środowiska określone zostały w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129. poz. 902). Przepis art. 135 ust. 2 tej ustawy, obowiązujący w omawianej wersji do dnia 31.12.2007 r. obligował Wojewodę do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Na podstawie tego przepisu Wojewoda [...] wydał rozporządzenie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] . Omawianym rozporządzeniem Nr [...] Wojewoda [...] wprowadził ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz określił sposób korzystania z terenu, tworząc obszar ograniczonego użytkowania (§ 1 i 2 rozporządzenia), którego granice określa mapa, stanowiąca załącznik nr 1 do rozporządzenia. Na terenie objętym rozporządzeniem wyróżniono "strefę M" - strefę ograniczeń zabudowy mieszkaniowej (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Opis przebiegu granic strefy "M" określa załącznik nr 5 do rozporządzenia, a w załączniku 6 zawarto wykaz działek położonych w obszarze ograniczonego użytkowania. Rozporządzenie to wprowadza ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się w strefie "M", polegające na zakazie przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową (§ 4 ust. 1 pkt 1) oraz zakazie zmiany sposobu użytkowania budynków w całości lub w części na cele mieszkaniowe (§ 4 ust. 1 pkt 2) i zakazie budowy nowych budynków mieszkalnych (§ 4 ust. 1 pkt 3). Wyjątkiem od tej zasady jest dopuszczenie w strefie M zmiany sposobu użytkowania budynków w całości lub w części na cele mieszkaniowe oraz budowy nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszących innym funkcjom ( § 4 ust. 2). Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że: -przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. znajdującej się w całości w strefie M, co wynika z załącznika nr 6 do rozporządzenia, który zawiera wykaz działek położonych w strefie ograniczonego użytkowania a będąca przedmiotem wniosku zabudowa mieszkaniowa nie jest przewidziana jako towarzysząca innym funkcjom. Oznacza to, że dla terenu inwestycji obowiązuje zapis mówiący o zakazie budowy nowych budynków mieszkalnych. Zabudowa na działce nr ew. [...] jest możliwa, jednak wyłącznie jako towarzysząca innym funkcjom. Na powyższą decyzję Wojewody [....] z dnia [...] lutego 2009r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł I. G. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący w skardze zarzucił, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. jest sprzeczna z wydaną decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., ponieważ w decyzji w punkcie 5 określono pod jakimi warunkami może przestać obowiązywać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało ostateczną decyzję w tej sprawie, uchyliło decyzję w całości i umorzyło postępowanie. Przed wydaniem odmownej decyzji organ nie wydał żadnego postanowienia o uzupełnieniu wniosku o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że działka została kupiona z wydanymi już wcześniej warunkami zabudowy i inwestycji polegającej na zabudowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych decyzja nr [....] wydana dnia [...] lipca 2003 r. z ważnością do 31 grudnia 2004 r. Skarżący poinformował, że uzyskał nowe warunki ważne do 31 grudnia 2008r. Podkreślił, że w chwili obecnej decyzja nr [...] Wojewody [...] po raz kolejny wstrzymuje inwestycję, co naraża go na straty z tytułu nie oddania budynków do użytku. W piśmie z dnia 11 lutego 2010 r. skarżący I. G. podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, z garażami w bryle budynków na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. stanowił oprócz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. [...] w W. (Dz. Urz. Województwa [...]), miedzy innymi art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego. Ostatnio wskazany przepis stanowił podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem działka nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., na której miała być przeprowadzona inwestycja budowlana znajdowała się w całości w strefie "M", co wynika z załącznika nr 6 do powołanego Rozporządzenia Nr [...]. W związku z tym będąca przedmiotem wniosku zabudowa mieszkaniowa nie jest możliwa. Istnieje zakaz przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową (§ 4 ust. 1 pkt 1), zakaz zmiany sposobu użytkowania budynków w całości lub w części na cele mieszkaniowe (§ 4 ust. 1 pkt 2) oraz zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych (§ 4 ust. 1 pkt 3). Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, należy stwierdzić, że podstawę prawną decyzji stwierdzającej o obowiązkach lub uprawnieniach podmiotu stanowić mogą tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące w dniu jej wydania (art. 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a.). Rozporządzenie Nr [...], na podstawie przepisów którego doszło do wydania niekorzystnej dla skarżącego decyzji, przestało obowiązywać z dniem 15 listopada 2008 r., a więc nie mogło stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, Stanowisko co do nieaktualności powołanego rozporządzenia zostało jednoznacznie wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r., o sygn. II OSK 445/09 i II OSK 502/09. Między innymi w uzasadnieniach tych postanowień Naczelny Sąd Administracyjny wskazał co następuje "(...) rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. [...] w W. (Dz. Urz. Województwa [...]) zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który brzmiał: . Z dniem 15 listopada 2008 r. nastąpiła wyraźna zmiana treści art. 135 ust. 2 upoś i obecnie brzmi on . Jak wynika z powyższego, w rozpatrywanym przypadku nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. [...] w W. i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej – przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 upoś, a tym samym rozporządzenie nr [...] stało się nieaktualne". W tym stanie rzeczy, skoro rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] stało się nieaktualne z dniem 15 listopada 2008 r., to tym samym nie mogło stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, wydanej po tej dacie. Nie ma znaczenia prawnego okoliczność, ze w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] sierpnia 2008 r.) obowiązywało rozporządzenie Nr [...], gdyż celem postępowania odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, z uwzględnieniem przy wydawaniu decyzji zmiany stanu prawnego. W związku z tym doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji stało się również niezbędne, bowiem konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez obie instancje w nowym stanie prawnym, w celu zapewnienia stronie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda decyzję na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.)., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a.