II OSK 445/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia del. NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 29 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy Dzielnica Ursus od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1391/08 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy Dzielnica Ursus na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr 50 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok 2. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne 3. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1391/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) oddalił skargę w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy Dzielnica Ursus (dalej jako: Dzielnica Ursus) na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego (dalej jako: Wojewoda) z dnia 7 sierpnia 2007 r., nr 50 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie. W uzasadnieniu WSA wskazał, że pismem z dnia 28 maja 2008 r., działając z umocowania Prezydenta miasta stołecznego Warszawy, Burmistrz Dzielnicy Ursus miasta stołecznego Warszawy (dalej jako: burmistrz), na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 ze zm.), wezwał Sejmik Województwa Mazowieckiego do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez uchylenie rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r., nr 50 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie. Uzasadniając wezwanie burmistrz podniósł, iż powołane rozporządzenie narusza interes prawny miasta stołecznego Warszawy (dzielnicy Ursus) poprzez uniemożliwienie realizacji jednego z podstawowych zadań dzielnicy w zakresie utrzymania placówek oświaty i wychowania, określonego w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r., nr 41, poz. 361 ze zm. - dalej jako: umsW). Burmistrz zauważył również, że stosownie do § 5 pkt 2 kwestionowanego rozporządzenia, w istniejących budynkach należy zastosować zabezpieczenia zapewniające właściwy klimat akustyczny w pomieszczeniach poprzez zwiększenie izolacyjności ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Wywiódł, iż w obszarze ograniczonego użytkowania wyznaczonego rozporządzeniem znajdują się placówki oświatowe (przedszkola i szkoły) zbudowane w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych, zgodnie z obowiązującym wtedy prawem budowlanym, stąd ich dostosowanie do wymogów prawa budowlanego wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów. Burmistrz wskazał też, że w ostatnich latach w dzielnicy Ursus powstało wiele domów wielorodzinnych, co powoduje wzrost ilości mieszkańców, w tym dzieci w wieku przedszkolnym i szkolnym, a mając na względzie wynikający z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako: Konstytucja) i ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej jako: uso) obowiązek zapewnienia dzieciom miejsc w przedszkolach i szkołach podstawowych, a także ograniczoną ilość posiadanych nieruchomości, władze dzielnicy - jeszcze przed wydaniem rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2007 r. - postanowiły przystąpić do procedury rozbudowy istniejących placówek. W ocenie burmistrza, zgodnie z rozporządzeniem, które w § 5 pkt 1 stanowi, że w nowoprojektowanych budynkach należy zapewnić izolacyjność ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów - zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi izolacyjności akustycznej przegród - rozbudowa istniejącego budynku szkolnego, czy przedszkolnego w granicach obszaru ograniczonego użytkowania nie jest możliwa. Wnoszący o usunięcie naruszenia prawa stwierdził ponadto, iż wydając kwestionowane rozporządzenie Wojewoda Mazowiecki nie uwzględnił interesów wszystkich stron, a tym samym naruszył podstawowe prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, w tym prawo do kształcenia i wychowania, poprzez uniemożliwienie prowadzenia prac inwestycyjnych w budynkach oświatowych, które gwarantowały dostęp do "realizacji prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju" (art. 1 ust. 1 uso). Uchwałą z dnia 16 czerwca 2008 r., nr 123/08 Sejmik Województwa Mazowieckiego uznał za bezzasadne wezwanie Burmistrza Dzielnicy Ursus miasta stołecznego Warszawy do uchylenia rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r., nr 50, wskazując, że przegląd ekologiczny Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie wykonany w 2005 r. wykazał, że oddziaływanie akustyczne portu znacznie wykracza poza teren, do którego zarządca posiada tytuł prawny, a więc niezbędne było utworzenie dla lotniska obszaru ograniczonego użytkowania. Poza tym wskazano, że w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadzonego przedmiotowym rozporządzeniem wyróżniono dodatkową strefę ograniczeń dla zabudowy mieszkaniowej - nazwaną strefą M, bowiem zasięg ograniczeń dla zabudowy mieszkaniowej jest mniejszy niż dla obiektów szczególnie chronionych pod względem akustycznym, jak szpitale, szkoły czy przedszkola. Tym samym, wprowadzono odpowiednie ograniczenia dotyczące szpitali, domów opieki, szkół i przedszkoli na całym obszarze ograniczonego użytkowania, a w wyróżnionej strefie M obowiązują dodatkowo odpowiednie ograniczenia dotyczące zabudowy mieszkaniowej. Miasto stołeczne Warszawa zaskarżyło rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r., nr 50 do WSA wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zakwestionowała twierdzenie, że zasięg ograniczeń dla zabudowy mieszkaniowej jest mniejszy niż dla obiektów szczególnie chronionych pod względem akustycznym (szpitale, szkoły, przedszkola). Zauważono również, że na obszarze ograniczonego użytkowania na niektórych terenach, gdzie dopuszczalne jest budownictwo mieszkaniowe wojewoda wprowadził ograniczenia dla budowy szkół podstawowych i gimnazjów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zbieżną z zawartą w uchwale z dnia 16 czerwca 2008 r. Wyjaśnił też, iż obszar ograniczonego użytkowania został utworzony dla perspektywy rozwoju lotniska. Podniósł, że zarówno na etapie prac nad obszarem ograniczonego użytkowania jak i w chwili wydawania rozporządzenia, obowiązywała ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r., udzielająca Przedsiębiorstwu Państwowemu Porty Lotnicze pozwolenia na rozbudowę Terminala I i budowę Terminala II. Dlatego w ramach przeglądu ekologicznego wykonano i przedstawiono również przewidywany zasięg oddziaływania akustycznego lotniska na środowisko po rozbudowie terminala pasażerskiego, dla którego zostało wydane pozwolenie na budowę. Organ stwierdził, że utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania musi uwzględniać perspektywę rozwoju lotniska do docelowej, przewidzianej w pozwoleniu na budowę, przepustowości 10,4 miliona pasażerów rocznie. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r. WSA oddalił ww. skargę miasta stołecznego Warszawy Dzielnica Ursus. W uzasadnieniu WSA wskazał, że pod względem formalnym zaskarżone rozporządzenie mogło być przez Wojewodę Mazowieckiego wydane. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że prawo własności, aczkolwiek konstytucyjnie chronione (art. 21 i 64 Konstytucji), nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje zatem ograniczeń na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw, a jedną z nich jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm. - dalej jako: upoś), która przewiduje tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania m. in. wokół lotnisk, mających na celu ograniczenie sposobów korzystania ze środowiska (nieruchomości). Sąd podkreślił, że jak wynika z treści art. 135 ust. 1 upoś, utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania dopuszczalne jest, jeżeli z wymienionych w nim dokumentów wynika, iż mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technologicznych i organizacyjnych brak jest możliwości dotrzymania standardów jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu (tutaj lotniska). Mając więc na uwadze wskazane powyżej i niekwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia dokonane przez Wojewodę Mazowieckiego należy uznać, że w przedmiotowej sprawie wypełniona została hipoteza normy zawartej w powołanym przepisie. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, polegający na uniemożliwieniu realizacji określonego w art. 11 ust. 2 pkt 2 umsW w zakresie utrzymania placówek oświaty i wychowania, Sąd podkreślił, że uciążliwości opisane przez skarżącego zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, jak i w skardze są oczywistą konsekwencją ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, którego istotą jest przecież określenie sposobu użytkowania nieruchomości znajdujących się w tym obszarze. Nie w każdym przypadku jest możliwe ograniczenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia do granic nieruchomości, na której jest ono zlokalizowane i dlatego w imię interesu ogólnego uzasadnione jest w takich przypadkach ograniczenie sposobu użytkowania. W konsekwencji WSA uznał, że powstanie powołanych przez miasto stołeczne Warszawa uciążliwości, związanych z realizacją obowiązku utrzymania placówek oświaty i wychowania, polegających na braku możliwości rozbudowy istniejących placówek i konieczności poniesienia nakładów finansowych na dostosowanie do wymogów rozporządzenie placówek już istniejących, nie może być kwalifikowane jako naruszenie kompetencji prawotwórczych wojewody. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii, że na obszarze ograniczonego użytkowania na niektórych terenach, gdzie dopuszczalne jest budownictwo mieszkaniowe wojewoda wprowadził ograniczenia dla budowy szkół podstawowych i gimnazjów Sąd I instancji wskazał, że co prawda art. 135 ust. 1 upoś, stanowiący o upoważnieniu do tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania poza terenem zakładu (innego obiektu) nie daje podstaw do tworzenia na tych obszarach podobszarów ograniczonego użytkowania, jednak jest dopuszczalne zróżnicowanie ograniczeń na obszarze ograniczonego użytkowania i tak właśnie, w ocenie WSA, należy zakwalifikować wyróżnienie we wprowadzonym zaskarżonym rozporządzeniem obszarze ograniczonego użytkowania strefy M. W skardze kasacyjnej strona skarżąca zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2008 r., a wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 135 ust. 2 upoś w związku z art. 11 ust. 2 pkt 2 umsW przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 135 ust. 2 upoś w warunkach oddziaływania Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie pozostaje bez wpływu na realizację zadań dzielnicy w zakresie utrzymania placówek oświaty i wychowania określonego w art. 11 ust. 2 pkt 2 umsW upoważniającego do wydania rozporządzenia w zakresie regulacji § 5 rozporządzenia; b) § 5 rozporządzenia nr 50 Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji w aspekcie przyjęcia, że oddziaływanie Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina na teren dzielnicy Ursus w obszarze ograniczonego użytkowania wymaga zabezpieczeń, o których mowa w § 5 rozporządzenia w takim zakresie, że określone obowiązki muszą być adekwatne do istniejącej sytuacji i nie mogą pomijać interesu prawnego dzielnicy Ursus; c) art. 136 ust. 2 upoś w związku z art. 11 ust. 2 pkt 2 umsW przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym lub o wykup nieruchomości jest wystarczająca i zapewnia w pełni ochronę interesu prawnego dzielnicy Ursus w związku z ograniczeniami wynikającymi z § 5 rozporządzenia. Ponadto strona skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa), które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę, mimo że kwestionowane rozporządzenie wydano bez dokonania szczegółowej oceny w zakresie konieczności wprowadzenia w obszarze ograniczonego użytkowania wymagań technicznych dotyczących budynków, określonych w § 5 rozporządzenia. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na swoją rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że bezspornym jest, iż Wojewoda Mazowiecki rozporządzeniem z dnia 7 sierpnia 2007 r. naruszył interes prawny dzielnicy Ursus poprzez uniemożliwienie realizacji jednego z podstawowych zadań dzielnicy w zakresie utrzymania placówek oświatowych i wychowania, określonego w art. 11 ust. 2 pkt 2 umsW. Zdaniem strony skarżącej nie można podzielić poglądu WSA wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, "że zasięg ograniczeń dla zabudowy mieszkaniowej jest mniejszy niż dla obiektów szczególnie chronionych pod względem akustycznym (szpitale, szkoły, przedszkola)". Strona zarzuciła również WSA naruszenie art. 136 ust. 2 upoś w związku z art. 11 ust. 2 pkt 2 umsW przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwość wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi lub o wykup nieruchomości jest wystarczająca i zapewnia w pełni ochronę interesu prawnego dzielnicy w związku z ograniczeniami wynikającymi z § 5 rozporządzenia. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 1 ust. 1 uso i art. 70 ust. 4 Konstytucji, bowiem Wojewoda Mazowiecki wydając rozporządzenie naruszył podstawowe prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, w tym prawo do kształcenia i wychowania poprzez uniemożliwienie prowadzenia prac inwestycyjnych w budynkach oświatowych, które gwarantowały dostęp do "realizacji prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju". Strona skarżąca stwierdziła także, iż argumentacja WSA dotycząca wywłaszczenia na cele publiczne jest błędna, bowiem zarówno procedura wywłaszczeniowa na cele publiczne, jak też tworzenia nowych placówek lub przenoszenia już istniejących na nowe miejsca jest niezmiernie czasochłonna, a ponadto związana z ogromnymi kosztami i nie ulega wątpliwości, że w praktyce spowoduje ona brak możliwości rzeczywistej realizacji przez dzielnicę obowiązków nałożonych na nią przez art. 11 ust. 2 pkt 2 umsW. Skarżąca wskazała także, że dochodzenie wypłaty odszkodowań lub wykupu nieruchomości od Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie w dobie kryzysu gospodarczego może okazać się iluzoryczne. Zdaniem strony skarżącej nastąpiło również naruszenie § 5 rozporządzenia w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji w aspekcie przyjęcia, że oddziaływanie Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina na teren dzielnicy Ursus w obszarze ograniczonego użytkowania wymaga zabezpieczeń, o których mowa w § 5 rozporządzenia w takim zakresie, że określone obowiązki muszą być adekwatne do istniejącej sytuacji i nie mogą pomijać interesu prawnego dzielnicy Ursus. Strona skarżąca zarzuciła również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania - art.133 § 1 ppsa poprzez wydanie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę, mimo że kwestionowane rozporządzenie wydano bez dokonania szczegółowej oceny w zakresie konieczności wprowadzenia w obszarze ograniczonego użytkowania wymagań technicznych dotyczących budynków, a określonych w § 5 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, jednak okoliczności sprawy, mające miejsce po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zmuszają Naczelny Sąd Administracyjny do wzięcia ich pod uwagę w pierwszej kolejności - z urzędu, gdyż obliguje to Sąd do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 189 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z mocy wyraźnego uregulowania, uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 ppsa następuje w formie postanowienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok. W takim jednak wypadku, wobec treści art. 181 ppsa i braku przepisu szczególnego, pozwalającego rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym (takiego jak np. art. 180 lub art. 182 § 1 ppsa), postanowienie powinno zapaść na rozprawie w składzie trzech sędziów. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, przepis art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 266 - 267). Hipoteza przepisu art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własna ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł sąd I instancji. Jak wskazuje art. 161 § 1 ppsa Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy w jego toku wystąpi zdarzenie, w następstwie którego przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, tj. jeżeli w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2007 r., II FSK 1259/06, LEX nr 494285). Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum. Wskazuje się, że "zasada ta mówi, że sprawę rozpoczętą w sądzie pod rządami określonych przepisów ustawy należy osądzić na ich podstawie, choćby zostały formalnie uchylone." (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 44). Jednakże zasada ta nie dotyczy sytuacji, gdy do Sądu wniesiono skargę na akt wykonawczy - np. akt prawa miejscowego, który po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku przez Sąd przestał obowiązywać. Innymi słowy, z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z "innych przyczyn" będziemy mieć do czynienia miedzy innymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na akt prawa miejscowego - rozporządzenie wojewody, akt ten przestanie obowiązywać. Skoro zniknie przedmiot kontroli Sądu administracyjnego, prowadzenie tej kontroli stanie się bezprzedmiotowe. Akt prawa miejscowego - np. rozporządzenie wojewody przestaje obowiązywać, gdy zostanie uchylony, zastąpiony nowym aktem, czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został wskazany w tym akcie, albo w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. W doktrynie dominuje pogląd, że "charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związek rozporządzenia (jako aktu wykonawczego) z ustawą", co przejawia się m. in. regułą walidacyjną, która głosi, że uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu (tak: S. Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej, Przegląd Legislacyjny z 2008 r., nr 4, s. 74, por. też w tym zakresie postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 792/07, publ. LEX nr 455185). Ta reguła walidacyjna znajduje swoje odzwierciedlenie także w Zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.), gdzie wyraźnie wskazano w § 33 ust. 1, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, wskazując w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Można więc stwierdzić, że podstawowa reguła walidacyjna zakłada, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Wtedy wyraźnie należy przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997 r., s. 53). Przekładając powyższe rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że kwestionowane rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego Nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie (Dz. U. Woj. Maz. z 2007 r., nr 156, poz. 4276) zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". Z dniem 15 listopada 2008 r. nastąpiła wyraźna zmiana treści art. 135 ust. 2 upoś i obecnie brzmi on "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". Jak wynika z powyższego, w rozpatrywanym przypadku nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej - przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 upoś, a tym samym rozporządzenie nr 50 stało się nieaktualne. Podsumowując więc uprzednie rozważania należy wskazać, że skoro zaskarżone rozporządzenie stało się nieaktualne z dniem 15 listopada 2008 r. (a więc po wniesieniu skargi do WSA, ale przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji), to zniknął przedmiot kontroli sądowej, a w konsekwencji postępowanie Sądów obu instancji stało się bezprzedmiotowe. Skoro Sąd I instancji tego nie zauważył i wydał wyrok pomimo bezprzedmiotowości postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa uchylił wydany w sprawie wyrok WSA (z dnia 2 grudnia 2008 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1391/08) i umorzył postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany do wzięcia pod uwagę z urzędu, przesłanek dających podstawę do wydania orzeczenia na podstawie art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i wniosków tam zawartych, co zwalnia Sąd od merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości znajduje swoje oparcie w art. 207 § 2 ppsa.