II SAB/Bk 1/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Starosty H. w przedmiocie nierozpoznania wniosków p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Skargą z dnia 9 grudnia 2009 r. W.S. działająca przez pełnomocnika J.S. zarzuciła Staroście H. bezczynność w sprawie rozpoznania wniosków z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotyczących udzielenia informacji i wyjaśnień odnośnie nieruchomości stanowiącej jej własność. Skarżąca podała, iż w dniu [...] sierpnia 2009 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w H. dwa wnioski zawierające żądanie "wykazania w sposób graficzny i matematyczny wyliczenia powierzchni działki o nr geod. [...] (dawnej [...]) przed scaleniem gruntów w 1958 r. i po przeprowadzeniu scalenia, podkreślając, iż wykazanie wyliczenia powierzchni nie jest czynnością skomplikowaną (powierzchnia końcowa – 0,20 ha) oraz logicznego wyjaśnienia matematycznego ,,cudu" polegającego na stwierdzeniu, iż w wyniku przeprowadzonego scalenia gruntów w 1958 r. działka o nr [....] nie uległa zmniejszeniu, czyli do scalenia miała powierzchnię 0,20 ha i po scaleniu również powierzchnię 0,20 ha, a także wyjaśnienia poświadczenia nieprawdy polegającej na stwierdzeniu, iż scalenie gruntów było przeprowadzone w latach 1958 - 1961". W uzasadnieniu skargi przyznała, iż jej wnioski zostały rozpoznane przez Starostę H. pismem z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] i [...], ale bez logicznych wyjaśnień, lecz z informacją o możliwości wyliczenia powierzchni przez uprawnionego geodetę lub jednostkę wykonawstwa geodezyjnego w ramach prywatnego zlecenia. Dalej skarżąca wskazała, iż w związku z powyższym sposobem załatwienia wniosków przez Starostę H., w dniu [...] października 2009 r. wniosła skargę do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. Skarga ta została rozpoznana pismem z dnia [...] listopada 2009 r., z którego wynikało, iż P. Inspektor nie dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu Starosty. W udzielonej odpowiedzi podobnie jak w pismach Starosty H. pominięto wyjaśnienia o powierzchni działki sprzed scalenia w 1958 r. Powyższe, zdaniem skarżącej dowodzi, iż organy ukrywają informacje o przedmiotowej działce sprzed scalenia, mają bowiem świadomość, iż nie jest możliwe wykazanie powierzchni działki nr [...] o rozmiarze 0,20 ha na obowiązującej mapie zasadniczej, gdyż ta została sfałszowana. Jedynym zatem celem organów jest ukrywanie tego faktu. W tych okolicznościach skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty H. do udzielenia informacji poprzez: - podanie informacji o działce nr [...], jej powierzchni i właścicieli sprzed scalenia gruntów w 1958 r., wykazanie w sposób matematyczny i graficzny na mapie zasadniczej lub ewidencyjnej jej powierzchni, - wykazanie w sposób matematyczny i graficzny poszerzenia drogi z 6 metrów do 9 metrów (działka nr [...]) i zajęcia części działki nr [...], - wykazanie na aktualnej mapie zasadniczej wyliczenia powierzchni działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta, sprawowana jest wyłącznie pod względem zgodności wydawanych aktów z przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a, zakres przedmiotowy skargi na bezczynność oznaczony jest w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 powołanej ustawy. Skarga ta może być wniesiona w wyniku nie wydania przez organ w określonym przepisami terminie: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę, co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż określone powyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tak, więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Do wniesienia skargi na bezczynność konieczne jest również spełnienie warunku zawartego w treści art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. stanowiącego, iż uprawnienie do wniesienia skargi – co do zasady – uwarunkowane jest uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracyjnym. Jeśli zaś ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi być poprzedzone uprzednim wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie środka odwoławczego stanowi zatem warunek formalny wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą na bezczynność organu do sądu administracyjnego, niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. IV SA 572/99, ONSA 2002/3/116). Powyższy obowiązek wynika z założenia, że sąd administracyjny nie zastępuje organu odwoławczego, a jego działania nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż w konkretnej sprawie już pierwszy z wyżej omówionych warunków nie został spełniony. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarga dotyczy bezczynności Starosty H. w związku z wydaniem pisma z dnia [...] września 2009 r., które to pismo zdaniem skarżącej nie załatwia merytorycznie złożonych przez nią wniosków z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie udzielenia wyjaśnień i informacji w zakresie powierzchni nieruchomości o nr geod. [...]. W ocenie Sądu wskazane wyżej pismo nie spełnia wymagań, co do zaliczenia go do którejkolwiek z kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Co zaś najistotniejsze w sprawie, działania podejmowane przez Starostę Hajnowskiego przy udzieleniu odpowiedzi na wnioski skarżącej, nie mogą być zaliczone do czynności z zakresu administracji publicznej, albowiem bezsprzecznie nie dotyczą one uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mają charakter wyłącznie informacyjny i nie są przejawem władczego działania organu administracji publicznej. Analiza akt wskazuje, iż skarga W.S. dotyczy generalnie nienależytego wykonywana zadań przez Starostę H., czemu podstawę daje przepis art. 227 kpa. Skarga, o której stanowi wskazany wyżej przepis ma za przedmiot wszelkie działanie, a zatem również bezczynność lub zaniechanie każdego organu państwowego, organu jednostki samorządu terytorialnego, organu organizacji społecznej lub też ich pracowników. Jest to "nieograniczony środek kontroli wszelkiej działalności, w tym zaniechań aparatu państwowego" (J. Lang, Współdziałanie administracji ze społeczeństwem, Warszawa 1985, s.79). Ma ona znamiona środka uruchamiającego kontrolę następczą. Dotyczy, bowiem nagannych sytuacji, które już powstały, ponieważ chodzi o ocenę skutków działania już podjętego lub działań będących w toku, jak też bezczynność właściwych organów. Celem tego postępowania jest jednakże naprawienie błędów i zaniedbań, a nie wydawanie określonych regularnymi procedurami rozstrzygnięć spraw, w toku instancji administracyjnych lub sądowych. Podkreślić przy tym należy, iż procedura skargowa unormowana w kpa i przepisach wykonawczych ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno – techniczną zawiadomienia skarżącego o załatwieniu sprawy. Zgodnie zaś z ugruntowaną w tym względzie linią orzeczniczą, działalność organów administracji publicznej dotycząca czynności podejmowanych w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków w rozumieniu działu VIII kpa nie są aktami lub czynnościami w znaczeniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż skarga z dnia 9 grudnia 2009 r. była niedopuszczalna jako wniesiona na czynność nienależącą do katalogu z art. 3 § 2 pkt 4 i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie jest natomiast właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII kpa, a więc związanych z krytyką należytego wykonania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników - art. 227 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 2002 r. II SA/Wr 3121/01, niepubl.). Podobnie w tezie postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., II SAB 7/99 stwierdzono, iż "ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa, nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Konsekwencją powołanych orzeczeń jest uznanie, iż w przypadku skierowania takiej skargi do sądu administracyjnego musi być ona odrzucona jako niedopuszczalna (Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2004r. wyd. 6, str. 816 i nst.). Już niejako tylko marginalnie wskazać należy, iż gdyby nawet skarga została uznana zgonie z żądaniem skarżącej za spełniającą wymogi skargi na "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej", to i tak podlegałaby odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Jak wynika z akt sprawy w dacie wniesienia skargi na bezczynność jakiekolwiek postępowanie zażaleniowe nie zostało wszczęte.