II SA/Lu 801/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 19 października 2009 r., po rozpatrzeniu odwołań Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i Stowarzyszenia [...] od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 20 kwietnia 2009 r. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A, zlokalizowanej na budynku Kościoła p.w. św. [...], na działce nr ewid. [...]/5 przy ul. K. [...] w L. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek A Spółki z o.o. w W. z dnia 16 stycznia 2007 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej kod [...] na budynku Kościoła p.w. św. [...] przy ul. K. [...] w L. (działka nr ewid. [...]/5). Decyzją z dnia 14 października 2008 r. Prezydent Miasta L. umorzył z urzędu postępowanie w tej sprawie, z uwagi na zmianę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 19 grudnia 2008 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, z uwagi na uchybienia proceduralne. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta L. powołaną wyżej decyzją z dnia 20 kwietnia 2009 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. wnioskowana inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto inwestycja ta została już zrealizowana, co oznacza, że niemożliwe jest uzyskanie decyzji środowiskowej przed udzieleniem pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej, czego wymaga art. 46 ust. 4 oraz 4a ustawy Prawo ochrony środowiska. Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wniosły Spółdzielnia Mieszkaniowej "[...]" w L. i Stowarzyszenie [...]w L., zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Kolegium podkreśliło, iż w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca byłby zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, gdyby planowana przez niego inwestycja była przedsięwzięciem, co do którego przepisy prawa nie przewidują możliwości sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z akt sprawy wynika, że w dacie wszczęcia postępowania planowana przez wnioskodawcę inwestycja – w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. – wymagała obligatoryjnie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Po zmianie przepisów tego rozporządzenia w dniu 31 sierpnia 2007 r. kryterium, według którego kwalifikuje się daną inwestycję jako wymagającą sporządzenia raportu, nie jest już tylko wartość równoważnej mocy promieniowania izotropowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz wartość częstotliwości emisji pola elektromagnetycznego, lecz również odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przyjął, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Prezydent nie wskazał bowiem konkretnej odległości od środka elektrycznego, wzdłuż głównej wiązki promieniowania anten, od miejsc dostępnych dla ludności, z powołaniem się na źródło takich ustaleń. Organ nie uwzględnił również, na co wskazują odwołujący się, istnienia w obszarze, na którym ma być realizowana przedmiotowa stacja bazowa, skumulowanych oddziaływań wynikających z lokalizacji wielu źródeł pól magnetycznych. Organ drugiej instancji wskazał, iż wbrew stanowisku organu pierwszej instancji nie można przyjąć, że planowana inwestycja została już zrealizowana, albowiem dotyczy ona budowy stacji bazowej o parametrach mocy o wiele większych niż inwestycja objęta zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych z dnia 31 października 2007 r., w sprawie o nr [...]. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę nie uzupełnił materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Kolegium z dnia 19 grudnia 2008 r. Kolegium podkreśliło również, iż nie uwzględniło cofnięcia przez A Spółkę z o.o. na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, iż nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., gdyż sprzeciwiają się temu strony, a zakończenie sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej jest całkowicie zgodne z interesem społecznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosła A Spółka z o.o. z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 105 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez odmowę wydania decyzji o umorzeniu postępowania, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a także art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. W piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2010 r. skarżąca podniosła dodatkowo, iż postępowanie administracyjne w sprawie środowiskowych uwarunkowań może być wszczęte jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Skoro więc organ, jak wynika z art. 61 § 2 k.p.a., nie może bez zgody strony wszcząć postępowania w takiej sprawie, to tym bardziej nie może go prowadzić wbrew woli strony, która wycofała swój wniosek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej Spółki z dnia 16 stycznia 2007 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej kod [...] na budynku Kościoła rzymsko-katolickiego p.w. św. [...] przy ul. K. [...] w L. (działka nr ewid. [...]/5). Wszczęcie postępowania nastąpiło zatem przed dniem 15 listopada 2008 r., to jest przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z art. 153 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zastosowanie w tej sprawie mają zatem przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 19 grudnia 2008 r. uchyliło wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję środowiskową z dnia 14 października 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, brak jest jednak podstaw, by uznać, iż wspomniana decyzja Kolegium stanowiła decyzję "ostateczną", o jakiej mowa w art. 153 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. Decyzja ta nie była bowiem decyzją merytoryczną rozstrzygającą co do istoty wniosek strony o wydanie decyzji środowiskowej. Podstawowym skutkiem tej decyzji było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji i przeniesienie na powrót postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie przed ten organ. Tym samym postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie zostało zakończone, lecz było kontynuowane ponownie przez organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2009 r., II SA/Lu 469/09, niepubl.). W myśl art. 46 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a-c, jak również możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko (art. 47 ustawy). Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis planowanego przedsięwzięcia, opis istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. art. 52 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 56 ust 1 powołanej ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z przepisów tych wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do konkretnego przedsięwzięcia i przy jego konkretnej lokalizacji. W przypadku zatem, gdy wnioskodawca rezygnuje z realizacji danego przedsięwzięcia w lokalizacji określonej we wniosku, to powoduje to, iż odpada jeden z elementów stosunku prawnego, to jest przedmiot postępowania. Postępowanie administracyjne staje się wówczas bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje bowiem organy administracji do umorzenia postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Oznacza to, iż skoro inwestor odstępuje od zamierzenia inwestycyjnego, to brak jest podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji, w której organ powinien m.in. określić miejsce i rodzaj przedsięwzięcia, jak również wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r., IV SA/Po 478/09, niepubl.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przyjęło za okoliczność bezsporną, iż w miejscu realizacji inwestycji objętej wnioskiem w niniejszej sprawie, to jest na dachu istniejącego Kościoła rzymsko-katolickiego p.w. św. [...], przy ul. K. [...] w L., skarżąca A Spółka z o.o. wykonała już – na podstawie zgłoszenia – inną inwestycję polegającą na budowie testowej instalacji antenowej o mocy anten poniżej 15 W. Jeśli zatem skarżąca zrezygnowała z realizacji inwestycji, której dotyczył wniosek z dnia 16 lipca 2007 r. wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie, bo zrealizowała w jej miejsce inną inwestycję (o mniejszej mocy), to należy uznać, że postępowanie administracyjnego w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, iż treść przepisu art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy wszelkich możliwych przyczyn bezprzedmiotowości postępowania i to niezależnie od tego, czy istniały one w momencie wszczęcia postępowania, czy też pojawiły się na dalszym jego etapie. Postępowanie staje się więc bezprzedmiotowe w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści (wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r., V SA 381/01, niepubl. i wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2009 r., II SA/Ke 187/08, niepubl.). W ocenie Sądu, nie do przyjęcia jest, by postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację określonego przedsięwzięcia mogło toczyć się dalej, mimo wyraźnego sprzeciwu inwestora, który oświadczył, iż inwestycji objętej wnioskiem w takiej sprawie nie zamierza realizować, a wniosek o wydanie decyzji w tej sprawie wycofuje. Prawnie wadliwe było zatem stanowisko Kolegium, iż cofnięcie przez skarżącą Spółkę – na rozprawie przed tym organem w dniu 8 lipca 2009 r. – wniosku o wydanie decyzji w niniejszej sprawie nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji, wobec istnienia przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania, brak było podstaw, by oceniać, czy zostały spełnione przesłanki fakultatywnego umorzenia postępowania, określone w art. 105 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, iż organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Należy również zwrócić uwagę, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz uchwalonego na jej podstawie regulaminu organizacyjnego Kolegium. W myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. Zasady wyznaczania składów orzekających określa regulamin organizacyjny kolegium uchwalany przez właściwe zgromadzenie ogólne kolegium (ust. 2). W myśl § 7 Regulaminu Organizacyjnego SKO w L., przyjętego uchwałą Zgromadzenia Ogólnego tegoż Kolegium z dnia 23 października 2007 r., skład orzekający ustala Prezes Kolegium w zarządzeniu, o którym mowa w § 3 pkt 1, to jest we włączanym do akt sprawy zarządzeniu, w którym Prezes Kolegium dokonuje podziału sprawy po jej wpłynięciu do Biura Kolegium. Zarządzeniem z dnia 22 maja 2009 r., nr [...], Prezes SKO w L. wyznaczył do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy: Pawła S. jako przewodniczącego sprawozdawcę oraz Ewę K. i Andrzeja S. jako członków składu orzekającego. Zaskarżona decyzja została wydana przez inny skład orzekający niż skład wyznaczony powołanym wyżej zarządzeniem Prezesa Kolegium. W aktach sprawy brak jest zarządzenia Kolegium wyznaczającego nowy skład orzekający w tej sprawie, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 7 powołanego Regulaminu Organizacyjnego Kolegium w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium orzekające w składzie wyznaczonym z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie zasad. Wskazane wyżej uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie oraz przeprowadzi postępowanie uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności Kolegium zwróci uwagę, iż cofnięcie przez skarżącą Spółkę wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, powoduje – z uwagi na charakter tego postępowania – jego bezprzedmiotowość. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.