II GSK 873/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt VI SAB/Wa 80/09 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 25 lutego 2010 r., sygn. akt VI SAB/Wa 80/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A.S. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Sąd oparł się na następującym stanie sprawy. A.S. (zwana dalej również skarżącą) złożyła w dniu 2 lipca 2009 r. wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G., wskazując podstawę prawną art. 11 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm., zwana dalej ustawą o komornikach). We wniosku wskazała, że odbyła aplikację komorniczą, złożyła egzamin i została powołana na stanowisko asesora komorniczego, a także zastępcę komornika sądowego. Pismem z 28 lipca 2009 r. Minister Sprawiedliwości wezwał skarżącą do usunięcia braków powyższego wniosku, poprzez złożenie dokumentów, z których wynika, że przepracowała w charakterze asesora komorniczego co najmniej dwa lata. Organ wskazał, że wniosek powinien zostać uzupełniony w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. W odpowiedzi skarżąca poinformowała, że wymóg przepracowania w charakterze asesora komorniczego, wynikający z art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy o komornikach zostanie przez nią spełniony w dniu 10 września 2009 r. Do pisma dołączyła porozumienie zmieniające umowę o pracę z dnia 12 września 2007 r. dotyczącą zatrudnienia jej w kancelarii Komornika Sądowego w charakterze asesora od dnia 10 września 2007 r. Minister Sprawiedliwości pismem z 2 września 2009 r. pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., z powodu nieuzupełnienia w zakreślonym terminie jego braków. A.S. po otrzymaniu powyższego pisma wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że organ nie może wykorzystywać trybu przewidzianego w art. 64 § 2 K.p.a. do merytorycznej oceny wniosku, gdyż zobligowany jest rozpoznania sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu orzekania. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi poinformował skarżącą o braku podstaw do przywrócenia jej do postępowania o powołanie na stanowisko komornika. W skardze na bezczynność A.S. podniosła, że nie istniała podstawa prawna do wezwania jej, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do przedstawienia dowodu potwierdzającego spełnienie wymogu pracy w charakterze asesora komorniczego w okresie dwóch lat. W jej ocenie wystarczającą była okoliczność, iż przedstawiła dokumenty z których wynikało, że w dniu 10 września 2009 r. upłynie okres dwóch lat wykonywania przez nią pracy w charakterze asesora komorniczego. Przesłanka czy spełnia ona wymogi ustawowe do powołania na stanowisko komornika, winna być badana dopiero na etapie merytorycznego badania sprawy, a nie na etapie składania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości wskazał na art. 12 ust. 1 ustawy o komornikach, który wylicza enumeratywnie, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o powołanie na stanowisko komornika. Przepis ten nie ma charakteru uznaniowego, wobec czego kandydat na komornika musi udokumentować spełnienie wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11 ustawy o komornikach. Jednym z takich wymogów jest przepracowanie w charakterze asesora komorniczego co najmniej dwóch lat. Do wniosku musi być zatem dołączony dokument potwierdzający spełnienie tego wymogu. Złożenie zatem takiego dokumentu jest wymogiem formalnym wniosku. Wobec powyższego WSA w W. uznał, że organ prawidłowo wezwał skarżącą do złożenia takiego dokumentu. Zasadnie również organ ocenił , że złożenie porozumienia zmieniającego umowę o pracę nie stanowiło wykonania wezwania do uzupełniania braków wniosku. Za uzasadnione wobec tego Sąd uznał działanie organu, który pozostawił wniosek bez rozpoznania wskutek nieudokumentowania wymogu ustawowego – przepracowania 2 lat w charakterze asesora. W skardze kasacyjnej A.S. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do nadania sprawie biegu i skierowanie do rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku o powołanie na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o komornikach, poprzez ich błędną wykładnię w następstwie uznania, iż w dniu składania wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego, kandydat musi wykazać się dwuletnim stażem pracy w charakterze asesora komorniczego, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że istotna z dla oceny kwalifikacji osoby ubiegającej się o stanowisko komornika, jest data powołania, czyli data wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji o powołaniu bądź odmowy powołania na stanowisko komornika. To, że art. 12 ustawy o komornikach kreuje wymóg załączenia dokumentu, potwierdzającego miedzy innymi fakt przepracowania w charakterze asesora komorniczego dwóch lat, nie oznacza, że okres ten musi być spełniony w dacie składania wniosku. Wobec tego zdaniem kasatora brak było podstaw prawnych do wezwania jej o przedstawienie dokumentu potwierdzającego spełnienie powyższego wymogu. Przedstawienie dokumentu w postaci porozumienia zmieniającego umowę o pracę jako dowód spełnienia warunku wykonywania pracy w charakterze asesora komorniczego było jej zdaniem spełnieniem wymogów formalnych wniosku. Natomiast to, czy dokument ten stanowił dowód na spełnienie przez skarżącą ww. warunku do ubiegania się o stanowisko komornika, mogło zostać ocenione dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy. Kasator stwierdził, że tryb określony w art. 64 § 2 K.p.a. nie może być wykorzystywany jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników, gdyż rozstrzygniecie sprawy co do istoty może nastąpić dopiero po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego przez przyznanie stronie praw lub ustalenie obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie takiej skargi jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (vide: Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3 str. 40). Z tego też względu sformułowane w skardze kasacyjne zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mogły być skuteczne w postępowaniu ze skargi na bezczynność. Ocena czy w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu wymaga natomiast udzielenia odpowiedzi na pytanie jaki charakter ma czynność pozostawienia wniosku (podania) bez rozpatrzenia, dokonana w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Niewątpliwie nie jest to decyzja ani postanowienie, zarówno takie na jakie służy zażalenie jak i takie na jakie zażalenie nie służy i może być zakwestionowane jedynie w ramach odwołania od decyzji. Z całą pewnością jest to natomiast czynność z zakresu administracji publicznej. Pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania organ administracji wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Dodać można, że prawo strony do tego żądania w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wynikało z art. 61 § 1 k.p.a. Czynność z art. 64 § 2 k.p.a. jest też czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, ze zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej. Posiada zatem wszystkie cech pozwalające na zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Na takie właśnie cechy aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. wskazuje się w doktrynie (podobnie Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3 str. 31-32). Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko zawarte w postanowieniu tego Sądu z 2 marca 2011 r. w sprawie sygn. akt II FSK 2624/10, iż pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (LEX nr 842886). Skoro czynność pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania podlega zaliczeniu do aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. to ze wszystkimi konsekwencjami w postaci możliwości uczynienia jej przedmiotem skargi do sądu wnoszonej w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Zatem w rozpoznawanej sprawie organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania dokonał czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu i trudno mówić o bezczynności po stronie organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jak też brak możliwości w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność badania przez sąd zgodności z prawem tej czynności. Badanie takie podlegałoby przeprowadzeniu gdyby strona zamiast skargi na bezczynność zaskarżyła do sądu omawianą czynność. Tak się jednak nie stało. W świetle tego, co powiedziano wyżej w warunkach dokonania przez organ czynności z art. 64 § 2 k.p.a. nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności w sprawie, a zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik procesowy skarżącej w powołaniu na art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wskazując, że wniosek jest uzasadniony tym, że Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] marca 2011 r. w sprawie [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące obsady wolnego stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. W kolejnym piśmie procesowym kasator wyjaśnił, że wniosek ten nie obejmuje cofnięcia skargi kasacyjnej. W związku z tym wnioskiem stwierdzić należy, że uwadze wnioskodawczyni uszło to, że przedmiotem postępowania sądowego nie była sprawa merytoryczna lecz sprawa ze skargi na bezczynność, która bezprzedmiotowa się nie stała w sytuacji, gdy jak podano wyżej bezczynność wobec dokonania czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. nie istniała. Wobec braku bezprzedmiotowości postępowania wniosek nie mógł być uwzględniony. Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.