I OSK 1093/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia WSA del. Wojciech Mazur (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 330/09 w sprawie ze skarg J. N. i Gminy Miasta T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 330/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi J. N. i Gminy Miasta Tarnów na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod budowę drogi gminnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia (...) listopada 2008 r. Prezydent Miasta Tarnowa, działając na podstawie art. 12 ust. 4 a i b, ust. 5, art. 18, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, póz. 721 ze zm. – dalej jako ustawa o szczególnych zasadach...)), art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 3a, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako u.g.n) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa), orzekł o ustaleniu i przyznaniu J. N. odszkodowania w wysokości 18.825,00 zł za niezabudowaną nieruchomość położoną w Tarnowie, oznaczoną jako działka (...). Działka ta z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Tarnów z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że na wniosek Tarnowskiego Zarządu Dróg Miejskich w dniu (...) stycznia 2008 r. Prezydent Miasta Tarnowa wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, przeznaczonej pod budowę odcinka drogi gminnej połączenia Alei J. z węzłem autostrady " K.". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 26 lutego 2008 r. i na tę datę określono wartość rynkową niezabudowanej działki nr (...) na 18.825,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Małopolskiego wniosła J. N. , która zakwestionowała ustaloną przez organ l instancji cenę jednego metra kwadratowego działki. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., wydaną na podstawie art. 9a u.g.n oraz art. 138 § 2 Kpa, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ podniósł, że w l instancji decyzja została wydana przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta Tarnowa, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Tarnowa. Równocześnie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Gmina Miasta Tarnów, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Tarnowa, będąca równocześnie stroną przedmiotowego postępowania. W tym zakresie zdaniem Wojewody należało rozważyć możliwość odpowiedniego zastosowania w przedmiotowej sprawie stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r., sygn. OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115), w której uznano, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kpa. W konsekwencji wyłącza to możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania i dlatego staje się on niezdolny do załatwienia sprawy. To z kolei uprawnia organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta, a więc w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości właściwego wojewodę, do załatwienia sprawy lub wyznaczenia do rozpatrzenia sprawy innego podległego organu. Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2009 r. Wojewoda Małopolski wyznaczył Starostę Tarnowskiego do załatwienia sprawy z wniosku J. N. i ustalenia wypłaty odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miasta Tarnów i J. N. . Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 368/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy Miasta Tarnów uznając ją za niedopuszczalną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009 r. Sygn. akt I OSK 985/09 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Miasta Tarnowa uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając obie skargi (sprawy połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia) podzielił stanowisko organu odwoławczego o zastosowaniu w sprawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa. Sąd stwierdził, że Gmina, nabywając własność przedmiotowej działki, stała się jednocześnie stroną postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą działkę. Prezydent Miasta Tarnowa - miasta na prawach powiatu - wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji, niewątpliwe działał jako starosta. Sąd wywiódł, że ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) powierzył staroście rolę organu właściwego do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji w odniesieniu do drogi gminnej. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością stała się przejęta nieruchomość. Sąd podkreślił, że jednocześnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy wynika, iż decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji. Powyższa sytuacja, zdaniem Sądu, rodzi wyraźny konflikt sfery cywilnych praw i obowiązków Gminy Miasta Tarnów, tzw. dominium, ze sferą władczych uprawnień, tzw. imperium, przynależnych Prezydentowi Miasta Tarnów. W ocenie Sądu dzieje się tak dlatego, że ustalenie wysokości odszkodowania jest dokonywane przez Prezydenta Miasta Tarnowa, zaś środki na wypłatę tego odszkodowania będzie wypłacać Gmina Miasta Tarnów, co z kolei ma wpływ na jej budżet. Prezydent zaś, jako organ wykonawczy gminy jest m.in. zobowiązany do dbania o majątek gminy. Z powyższego Sąd wywiódł, że Prezydent Miasta Tarnowa nie tylko jest przedstawicielem strony, czyli Gminy Miasta Tarnów, ale także treść wydanej przez niego decyzji administracyjnej będzie miała wpływ na sferę majątkową Gminy. Ze niezasadne Sąd uznał również zarzuty J. N., co do sposobu ustalenia odszkodowania za przejęta działkę, gdyż Wojewoda Małopolski uchylając decyzję organu I instancji nie badał prawidłowości ustalonego odszkodowania bowiem uznał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organ podlegający wyłączeniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Tarnów zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 145 §1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej, jako p.p.s.a) i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa polegające na oddaleniu skargi Gminy Miasta Tarnów mimo istnienia podstawy do uchylenia w całości decyzji Wojewody Małopolskiego, - art. 145 § 1 pkt 1 a) i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach (...), polegające na oddaleniu skargi Gminy Miasta Tarnów pomimo istnienia podstawy do uchylenia w całości decyzji organu odwoławczego z powodu naruszenia przepisu prawa materialnego, - art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 2) naruszenie prawa materialnego tj. - art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach (...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu zasady lex specjalis derogat legi generali i przyjęciu, że Prezydent Miasta Tarnowa, właściwy na podstawie tego szczególnego przepisu do orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Gminę Miasta Tarnów, podlega wyłączeniu na podstawie ogólnych przepisów Kpa. Z tych przyczyn wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej oddalenie skargi Gminy Miasta Tarnów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie w tym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieprawidłowe zastosowanie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa polegało na nieuprawnionym rozszerzeniu zakresu podmiotowego tego przepisu. Prezydent Miasta Tarnowa jest bowiem organem administracji publicznej, a nie pracownikiem takiego organu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie istnienie przesłanek wymienionych w powołanym przepisie organ odwoławczy mógł rozpatrywać jedynie w odniesieniu do Dyrektora Wydziału Geodezji i Nieruchomości jako biorącego udział w sprawie pracownika Urzędu Miasta Tarnów. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z poglądem prawnym wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 powoływanej przez Wojewodę Małopolskiego stwierdzając, że straciła ona na aktualności w związku z wprowadzeniem w art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami szczególnego przepisu o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których gmina jest stroną. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przepis ten należy traktować jako wyjątek od obowiązującej reguły przeciwnej, polegającej na tym, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty nie podlega wyłączeniu w sprawach, w których jest stroną. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy zaskarżony wyrok w sposób nieuprawniony aprobuje zmianę właściwości organu wynikającą z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach (...), która jest regulacją szczególną w stosunku do regulacji wynikającej z Kpa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a skarżąca kasacyjnie wskazała, że powołując art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa Sąd I instancji nie przeanalizował określonych w nim przesłanek i nie wyjaśnił z jakiego powodu zastosował podstawę wyłączenia pracownika organu administracji publicznej do samego organu (Prezydenta Miasta Tarnowa). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie zauważyć również należy, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego jednocześnie funkcję starosty). Taką regulację przewidywał art. 27a Kpa dodany ustawą zmieniającą z dnia 24 maja 1990 r.; Dz. U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r. Również w żadnym z przepisów ustawy o szczególnych zasadach (...), ustawodawca nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jak np. miasto na prawach powiatu. Ustawa o szczególnych zasadach (...) ma wyjątkowy charakter, wyrażający się zarówno w jej tytule, jak również w treści przepisów, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg procesu budowlanego inwestycji drogowych. Obowiązywanie przepisów tej ustawy w powyższym zakresie ma charakter czasowy, do dnia 31 grudnia 2020 r. Założeniem ustawodawcy było wprowadzenie w tym okresie uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowlane, żeby przyspieszyć proces realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednakże uproszczenie postępowania nie może oznaczać takiego rozumienia przepisów tej ustawy, które prowadziłoby do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i zaufania obywateli do organów państwa. Stosownie do treści art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...), "wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4 ustawy, zawartym w jej rozdziale czwartym "Nabywanie nieruchomości pod drogi", nieruchomości lub ich części, oznaczone w decyzji jako przechodzące na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ust. 4 a). Z kolei w myśl art. 23 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w jej rozdziale czwartym stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Również art. 12 ust. 5 przewiduje, że do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n). Stosownie do art. 112 ust. 4 tej ostatniej ustawy organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z kolei według przepisu art. 124 ust. 8 u.g.n., dodanym przez art.1 pkt 45 ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 (Dz.U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218), który wszedł w życie z dniem 22 października 2007 r., w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 24 – 27 Kpa). Ponadto, stosownie do treści art. 142 ust.2 u.g.n. również nowelą obowiązującą od dnia 22 października 2007 r. (art.1 pkt 46 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. – Dz.U. z 2007 r., Nr 173, poz. 1218), wprowadzono w art. 142 u.g.n. ustęp 2, stanowiący, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, był na mocy art. 12 ust. 4 a ustawy o szczególnych zasadach (...) Prezydent Miasta Tarnowa, działający w charakterze starosty, a jednocześnie będący organem wykonawczym Gminy Miasta Tarnów – podmiotu zainteresowanego kwestią odszkodowania (jego wysokości) to mamy do czynienia jak słusznie podkreślił Sąd I instancji z wyraźnym konfliktem sfery cywilnych praw i obowiązków Gminy Miasta Tarnów, tzw. dominium, ze sferą władczych uprawnień, tzw. imperium, przynależnych Prezydentowi Miasta Tarnowa. Ustalenie bowiem wysokości odszkodowania jest dokonywane przez Prezydenta Miasta Tarnowa, zaś środki na wypłatę tego odszkodowania będzie zapewniała Gmina Miasta Tarnów, co ma niewątpliwie wpływ na jej budżet, a prezydent jako organ wykonawczy gminy jest zobowiązany do dbałości o majątek gminy. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela pogląd wyrażony w uchwale tego Sądu z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 i uznaje, że będzie on miał odpowiednie zastosowanie w sprawie dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Tarnów (miasta na prawach powiatu) w trybie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach (...). Stroną tego postępowania jest była właścicielka nieruchomości – J. N. i Gmnia Miasta Tarnów jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, co wskazuje na taką samą sytuację prawną w tym zakresie jak w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gminnej. Przyjąć więc należy, że w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta (taki pogląd wynika również z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. I OSK 985/09 wydanego w przedmiotowej sprawie na skutek skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi Gminy Miasta Tarnów reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Tarnowa). Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 3 lipca 2008 r. I OSK 607/08 (LEX nr 506842) i 23 października 2008 r. I OSK 1268/08 (LEX nr 515398). Powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie także z tego względu, że wyrażony w niej pogląd został w 2007 r. "przeniesiony" do treści ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) na mocy ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r., o czym była mowa wyżej. Do ustawy tej jak podkreślono odsyła natomiast ustawa o szczególnych zasadach (...). Jakkolwiek powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r. II OSK 88/10 istotnie stwierdza, że wyłączenie organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw, to podkreślić należy, że wyrok ten dotyczył kwestii wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w przedmiocie lokalizacji drogi gminnej. Problem polegał bowiem na tym, że ten sam organ wnioskował o wydanie decyzji i ten sam organ rozpoznawał wniosek. Tymczasem odmienność okoliczności faktycznych w rozpoznawanej sprawie jest taka, że stroną postępowania jest była właścicielka nieruchomości przejętej pod drogę i Gmina Miasta Tarnów jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość. Dochodzi więc do takiego usytuowania strony i organu decyzyjnego, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi w mieście na prawach powiatu, wydana przez prezydenta tego miasta, stanowi zaprzeczenie definicji decyzji administracyjnej, rozumianej jako władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, mający rozstrzygać konkretną sprawę indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie staje się sędzią we własnej sprawie. W takich też okolicznościach brak skorzystania z instytucji wyłączenia organu i wyznaczenia do ustalenia odszkodowania innego organu, prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności braku zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Nie sposób zatem przyjąć, jak domaga się tego skarga kasacyjna, prostego przełożenia poglądu zawartego w powołanym wyroku na grunt rozpoznawanej sprawy. Nie mógł w tej sytuacji zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 151 p.p.s.a bowiem słusznie organ odwoławczy i Sąd I instancji uznały, że Prezydent Miasta Tarnowa podlega w przedmiotowej sprawie wyłączeniu na podstawie ogólnych przepisów Kpa. Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a to zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wad, które uniemożliwiałyby zapoznanie się z przebiegiem sprawy i stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji. Natomiast brak szczegółowej analizy przesłanek z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie może prowadzić do uchylenia tego orzeczenia, skoro z treści uzasadnienia wynika jasny proces rozumowania Sądu. Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę kasacyjną.