I OSK 887/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 854/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równowartości bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 854/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równowartości bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny: Prezydent Poznania decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] przekształcił prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie: działka nr [...] o pow. 213 m2 w prawo własności na rzecz R. i L. J. Zgodnie z uchwałą nr XI/83/V/2007 Rady Miasta Poznania z dnia 3 kwietnia 2007 r. w sprawie udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności od powyższej opłaty została przyznana bonifikata w wysokości [...] zł. W dniu [...] września 2008 r. R. i L. J. na mocy aktu notarialnego Rep. A. Nr [...] sprzedali osobom obcym przedmiotową nieruchomość za kwotę [...] zł. W takiej sytuacji Prezydent Poznania decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] zobowiązał R. i L. J. do zapłaty kwoty [...] zł tytułem zwrotu równowartości bonifikaty po waloryzacji, udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie: obręb K. ark. mapy [...], działka nr [...], o pow. 213 m2, zapisanej w KW nr [...] położonej w Poznaniu, przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał treść art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym, jeśli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego, dokona zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat licząc od dnia przekształcenia, jest zobowiązana do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i L. J., zwracając się jednocześnie z prośbą o "umorzenie zwrotu bonifikaty". Odwołujący wskazali, iż zmuszeni byli sprzedać nieruchomość z uwagi na ciężką sytuację rodzinną, konieczność zmiany pracy i przeprowadzki z Poznania do Leszna. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż żądanie zwrotu przedmiotowej bonifikaty może być dochodzone wyłącznie przed sądem cywilnym. SKO stanęło na stanowisku, iż jedyną podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej wskazaną w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest art. 3 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie, z którym jedynie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wymaga decyzji, którą wydaje starosta lub wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa. Organ II instancji podniósł, iż w pozostałych kwestiach tj. udzielania bonifikaty, żądania zwrotu bonifikaty nie ma podstaw do wydania aktu administracyjnego. Żądanie zwrotu takich należności, w tym w sprawie żądania zwrotu bonifikaty od Państwa J., w ocenie Organu, następuje w drodze cywilnoprawnej, zatem nie istnieje podstawa prawna do działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Skargę na decyzję SKO złożył Prokurator Rejonowy Poznań-[...] wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej Prokurator zarzucił: naruszenie przepisu art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, polegające na przyjęciu, iż żądanie zwrotu bonifikaty dochodzone może być wyłącznie przed sądem cywilnym, podczas gdy zgodnie z treścią ww. przepisu zwrot udzielonej bonifikaty następuje w drodze decyzji administracyjnej organu określonego w art. 3 ww. ustawy; naruszenie art. 104 § 1 kpa polegające na przyjęciu, iż żądanie zwrotu bonifikaty dochodzone może być wyłącznie przed sądem cywilnym, podczas gdy zgodnie z treścią powołanego przepisu, poza przewidzianymi przepisami kodeksu wyjątkami, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji; naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia podczas, gdy zgodnie z treścią przepisu uzasadnienie prawne decyzji winno w szczególności zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, przytaczając wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchylając zaskarżoną decyzję podniósł, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygania w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 15 tejże ustawy organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz, której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Tak więc, zdaniem Sądu I instancji, z przytoczonych wyżej przepisów prawa nie ulega najmniejszej wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie zwrotu bonifikaty udzielonej od opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje w decyzji administracyjnej. WSA w Poznaniu podkreślił, że decyzja administracyjna stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego podejmowane w indywidualnej sprawie. W ramach ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia właściwy organ został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienie do udzielenia bonifikaty od tejże opłaty. Udzielenie bonifikaty pozostawione jest, co do zasady, uznaniu właściciela nieruchomości, tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym uzależnione jest od wyrażenia zgody przez odpowiednio wojewodę albo radę lub sejmik. Skoro, zatem ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje w decyzji administracyjnej, również w wyniku udzielenia przez właściwy organ bonifikaty od tej opłaty, to wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty może nastąpić wyłącznie w związku z rozpatrzeniem przez właściwy organ sprawy indywidualnej. Z omawianego unormowania wynika także, że uprawnionym do udzielenia bonifikaty, a także do ustalenia jej wysokości, jest właściwy organ, tj. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta. WSA w Poznaniu podkreślił, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 68 ust. 2 także jest mowa o zwrocie bonifikaty. Na gruncie tego przepisu żądanie zwrotu następuje w drodze cywilnoprawnej i może być dochodzone wyłącznie przed sądem cywilnym, nie ma podstaw do wydania aktu administracyjnego. Chodzi tam o zwrot bonifikaty udzielonej przy sprzedaży nieruchomości, a więc czynności cywilnoprawnej. Określenie "właściwy organ" w ustawie o gospodarce nieruchomościami oznacza organ osoby prawnej (jednostki samorządu terytorialnego) lub organ działający w imieniu Skarbu Państwa jako osoby prawnej. Natomiast udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Określenie "organ" oznacza w komentowanej ustawie właściwy organ administracji publicznej (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa, starosta). Tak więc wedle sądu I instancji, żądanie zwrotu bonifikaty może nastąpić wyłącznie w drodze administracyjnej. Odstąpienie oraz odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty również powinny nastąpić w formie decyzji administracyjnej i nie do zaakceptowania jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż roszczenie o zwrot przedmiotowej bonifikaty rozstrzyga się na drodze cywilnoprawnej. W dniu 15 kwietnia 2010 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło SKO w Poznaniu. W skardze zarzucono powyższemu wyrokowi: • naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zwrot ustalonej bonifikaty następuje w drodze decyzji administracyjnej organu określonego w art. 3 ustawy; • naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji SKO w Poznaniu mimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez ten organ. W uzasadnieniu SKO w Poznaniu podniosło, iż z analizy przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika, iż jedyną podstawą prawną do wydania aktu administracyjnego postaci decyzji administracyjnej jest art. 3 ust. 1 ustawy, a więc jedynie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W pozostałych sprawach nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Ustawodawca wskazuje jedynie, iż "organ udziela bonifikaty" i "żąda zwrotu bonifikaty", jednakże nie wskazuje, że następuje to w drodze decyzji administracyjnej. Te czynności są poza postępowaniem administracyjnym, a samo udzielenie bonifikaty jest jedynie czynnością materialno-techniczną, do której nie wydaje się decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy Poznań-[...] wniósł o jej oddalenie, w pełni zgadzając się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez przyjęcie, że zwrot, na podstawie art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), udzielonej bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podmiotowi, który ją otrzymał, następuje w drodze decyzji organu wymienionego w art. 3 ww. ustawy. Zarzut taki jest niewątpliwie błędny. Należy tu podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Sądu I instancji, że zwrot bonifikaty następuje w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że źródłem należności Skarbu Państwa w postaci zwrotu bonifikaty udzielonej L. i R. J. jest decyzja administracyjna Prezydenta Poznania z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie: działka nr [...] o pow. 213 m2 w prawo własności. Decyzją tą udzielono także L. i R. J. bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności od powyższej opłaty została przyznana bonifikata w wysokości [...] zł. Tak więc orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło razem z jednoczesnym ustaleniem bonifikaty. Przedmiot postępowania administracyjnego nie ma więc charakteru podzielnego (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 986/08 opublikowany w CBOSA), a zatem wszystkie akty prawne dotyczące roszczeń pieniężnych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mają charakter decyzji administracyjnych. Dotyczy to szczególnie zwrotu udzielonej bonifikaty. Bonifikata została bowiem przyznana w formie decyzji administracyjnej i byłoby niezrozumiałe, gdyby jej zwrot był dokonywany poza systemem prawa administracyjnego. Oczywiście, ustawodawca przewiduje sytuacje, w których rozstrzygnięcia prawne wydane w trybie decyzji administracyjnej mogą być poddane kontroli sądu powszechnego, ale są one wyraźnie określone w przepisach (np. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm. - przewiduje wprost, że podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji). Taka sytuacja nie istnieje na gruncie art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis ten statuujący prawo organu, który udzielił bonifikaty, do żądania jej zwrotu, w sytuacji gdy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, w żaden sposób nie wskazuje, iż zwrot bonifikaty następuje na drodze cywilnej. Art. 4 ust. 15 odwołuje się natomiast do pojęcia organu administracji, a zatem wskazuje na administracyjną drogę załatwiania spraw dotyczących zwrotu bonifikaty. Sprawy administracyjne są natomiast w świetle art. 104 § 1 i § 2 kpa załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Stanowisko takie ma uzasadnienie zarówno w poglądach doktryny (R. Skwarło, Komentarz do art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, t. 13 opublikowany w LEX), jak i orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1841/06 opublikowany w CBOSA). W świetle powyższych rozważań należy uznać za niemający uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania mający wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji SKO w Poznaniu mimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez ten organ. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest zgodne z prawem, bowiem w sytuacji gdy orzeczenie organu II instancji jest sprzeczne z przepisami prawa administracyjnego, a sprzeczność ta ma wpływ na wynik sprawy, wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyla zaskarżoną decyzję. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.