II OSK 1264/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 2 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 658/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta Brodnicki, na podstawie art. 14a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Kierownika Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku Oddział Rejonowy w Toruniu, odmówił przekazania do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomość gruntowej pokrytej powierzchniowymi wodami płynącymi stanowiącymi jezioro Bryńskie, położone w Gminie Górzno, obręb Czarny Bryńsk, nr działki [...], nr KW [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Jezioro Bryńskie, położone na działce nr [...], zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] Sądu Rejonowego w Brodnicy, stanowi własność J. S. Organ podał też, że wody Jeziora Bryńskiego posiadają charakter wód płynących, zaś na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149) ujęte zostały jako śródlądowe wody powierzchniowe, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Przywołał też treść art. 14a.ust. 1 ustawy – Prawo wodne, zgodnie z którym grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl art. 14a ust. 2 ustawy – Prawo wodne przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu, o którym mowa w ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego organu lub jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zdaniem organu art. 14a ustawy – Prawo wodne stanowi o przejęciu gruntu, a nie o jego zbyciu, zaś przejęcie gruntu powoduje zmianę jednostki gospodarującej gruntem pokrytym wodą, a nie zmianę właściciela. W konsekwencji organ stwierdził, że skoro grunty, jak wynika z wpisu do księgi wieczystej stanowią własność J. S., to nie mogą zostać wpisane do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił, że ustawa – Prawo wodne nie daje organom administracji prawa do orzekania, które z wód stały się własnością Skarbu Państwa, zaś spory o prawo własności wód rozpoznają sądy powszechne. Zatem, aby przenieść własność nieruchomości J. S. na rzecz Skarbu Państwa należy uzyskać orzeczenie sądu będące podstawą wpisu do księgi wieczystej nowego właściciela. Do tego czasu nieruchomość KW nr [...] korzysta z domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku uchylił decyzję Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym zarówno śródlądowe wody powierzchniowe płynące jak i grunty pokryte tymi wodami w granicach linii brzegu stanowią wyłączną i niezbywalną własność Skarbu Państwa. Ustawa – Prawo wodne jest bowiem aktem prawa materialnego określającym pojęcie wód i wskazującym jednocześnie ich właściciela. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 34, poz. 158 ze zm.) wody płynące i pokryte nimi grunty stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa, zaś przejście to miało charakter nabycia pierwotnego. Co istotne, okoliczność ta wymagała i wymaga nadal potwierdzającego ujawnienia w księdze wieczystej. Zdaniem organu odwoławczego Skarb Państwa nabył własność spornej nieruchomości z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne, czyli i dniem 12 grudnia 1962 r. Taki stan prawny potrzymała obowiązująca obecnie ustawa – Prawo wodne. W konsekwencji wpis w księdze wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Podkreślił dalej, że wpis w księdze wieczystej określający właściciela nieruchomości jest jedynie zwieńczeniem procesu ustalającego podmiot prawa własności. Powinien być zatem zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Jednakże informacje zawarte w księgach wieczystych niezgodne z ustawą – Prawo wodne nie mogą być podstawą uznania praw właścicielskich podmiotów innych niż wymienione w art. 11 ustawy – Prawo wodne. Skoro organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości, co do charakteru wód Jeziora Bryńskiego, wskazując, iż są to wody płynące, to bezzasadnie przyjął że stanowią one własność J. S. podczas gdy zgodnie z ustawą – Prawo wodne właścicielem jest Skarb Państwa. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, iż z rejestru gruntów wynika, że na działce nr [...] obręb Czarny Bryńsk, na której znajduje się Jezioro Bryńskie znajduje się również grunt nie pokryty wodą o powierzchni [...] ha. Wobec tego zalecił organowi pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wezwał wnioskodawcę w pierwszej kolejności do ustalenia linii brzegowej jeziora celem wyodrębnienia z tego obszaru działki pokrytej wodami Jeziora Bryńskiego, a postępowanie w sprawie przejścia gruntów do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa zawiesił do czasu ustalenia zasięgu gruntów pokrytych wodą płynącą przedmiotowego jeziora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 658/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę prawną decyzji kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku stanowił art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Omawiany przepis ma zastosowanie, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, bądź też gdy organ ten wprawdzie prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz w trakcie tego postępowania dopuścił się istotnych uchybień przepisów procesowych. Oznacza to, iż w sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy zobligowany jest do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., nie może zaś podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż naraziłby się wówczas na zarzut rażącego naruszenia tego przepisu. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku Kierownika Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku Oddział Rejonowy w Toruniu o wpisanie gruntów pokrytych wodami Jeziora Bryńskiego, położonego na działce nr [...], Gmina Górzno o łącznej powierzchni [...] ha, pokrytej wodami płynącymi o powierzchni [...] ha do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa dla wód płynących, w trybie art. 14a ustawy – Prawo wodne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta Brodnicki, odmówił przekazania do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomość gruntowej pokrytej powierzchniowymi wodami płynącymi stanowiącymi Jezioro Bryńskie, jako powód podając, iż stanowi ono własność prywatną J. S., dla którego Sąd Rejonowy w Brodnicy Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr KW [...]. Organ pierwszej instancji skoncentrował się na kwestii prawa własności do spornych gruntów podnosząc, że skoro grunty stanowią własność prywatną J. S. i wpisane zostały do księgi wieczystej, to nie mogą zostać wpisane do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, będąc organem odwoławczym zasadnie przyjął, że wydanie decyzji na podstawie art. 14a ustawy – Prawo wodne o przejściu gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa jest na tym etapie postępowania niemożliwe z uwagi na brak ustalenia linii brzegowej Jeziora Bryńskiego. Rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji o przekazaniu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa spornego gruntu naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy zwrócił bowiem uwagę na rejestr gruntów, z którego wynika, że na działce nr [...] obręb Czarny Bryńsk, na której znajduje się Jezioro Bryńskie znajduje się również grunt nie pokryty wodą o powierzchni 1,3 ha. Wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. organ pierwszej instancji nie przeanalizował tej okoliczności, doprowadzając do sytuacji, w której z jednej strony rozważał zasadność przejścia gruntów na działce nr [...] pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, na podstawie art. 14a ustawy – Prawo wodne, z drugiej zaś strony nie znał rzeczywistej powierzchni gruntów, które są zdatne do przejścia z uwagi na zaniechanie ustalenia linii brzegowej Jeziora Bryńskiego. W tych okolicznościach, w ustalonym stanie faktycznym, Sąd uznał za prawidłowe uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do ustalenia linii brzegowej jeziora a następnie do wyodrębnienia z badanego obszaru działki pokrytej wodami Jeziora Bryńskiego, gruntów pokrytych woda płynącą w celu późniejszego, ewentualnego przejęcia gruntu do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa. Linia brzegu, zgodnie z art. 15 ustawy – Prawo wodne jest ustalona decyzją administracyjną, na podstawie której wytycza się grunt pod wodą z pominięciem naturalnych linii brzegowych. Oznacza to również, że granice własności gruntu pod wodą nie pokrywają się z lustrem wody (patrz: J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, LexisNexis 2007, s. 77). Celem wytyczenia linii brzegowej jest ustalenie prawnego rozmiaru koryta cieku naturalnego odstępującego na niektórych jego odcinkach od cieku w jego szerokości naturalnej. Jest to istotne z punktu widzenia więzi prawnej, jaka zachodzi pomiędzy własnością wody a gruntem pokrytym wodami płynącymi. O więzi tej rozstrzygnął bowiem ustawodawca, wyrażając zasadę prawną, że własność wody płynącej rozciąga się na własność gruntu pod wodami. Z powyższych przepisów wynika również, że wolą ustawodawcy było aby wody powierzchniowe płynące przesądzały o własności gruntu pod taką wodą, oczywiście wyłącznie w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo wodne, przy czym pojęcie własności wód i gruntu w rozumieniu nie jest tożsame z pojęciem własności w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks cywilny i pozostają bez znaczenia wobec przedmiotu kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie, tj. przejścia bądź nie gruntu (nie należy utożsamiać z przejęciem własności działki) do zasobu Skarbu Państwa. Z tych bowiem względów stanowisko organu pierwszej instancji oraz zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ drugiej instancji art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP 64 (poprzez pozbawienie skarżącego, bez rekompensaty prawa własności gruntu pod wodami płynącymi) jak i art. 14a ust. 1 ustawy – Prawo wodne (poprzez utratę prawa własności działki) są nieuzasadnione. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni wszystkie podniesione wyżej uwagi. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). J. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: a) naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie zapisów przewidzianych w art. 2 Konstytucji, art. 45 Konstytucji oraz art. 64 Konstytucji, b) naruszenie przepisów postępowania w zakresie art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 63 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędne zastosowanie, c) naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, d) naruszenie art. 2 w związku z art. 6 ust. 2 skonsolidowanego Traktatu o Unii Europejskiej. Jako podstawy kasacyjne wskazał: 1. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 63 ust. 2 K.p.a., poprzez które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędne zastosowanie i nierozważenie zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. 2. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 2, art. 45 i art. 64 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i nierozważenia w kontekście sprawy. 3. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie w toku postępowania. 4. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 2 w związku z art. 6 ust. 2 skonsolidowanego Traktatu o Unii Europejskiej, poprzez jego niezastosowanie w toku postępowania. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie ww. wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie; względnie 2) uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; 3) obciążenie organu państwowego kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały wyprowadzone z naruszenia przepisów prawa materialnego wywodzonych z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Traktatu o Unii Europejskiej, Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, których przedmiotem jest ochrona prawa własności. Decyzja, która była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przesądzała o prawie własności. Ze względu na to, że Starosta Brodnicki rozstrzygnął sprawę decyzją z 19 stycznia 2009 r. bez wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, decyzję tę organ odwoławczy uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd kontrolując decyzję nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, które zostały wyznaczone w przepisach ustawy – Prawo wodne. W skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości przeprowadzonej kontroli przez Sąd zaskarżonej decyzji opartej na art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.