II SA/Gd 658/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 12 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oddala skargę. Decyzją z dnia 29 stycznia 2009 r. Starosta, na podstawie art. 14a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej U.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwany dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Kierownika Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział Rejonowy w T. odmówił przekazania do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomość gruntowej pokrytej powierzchniowymi wodami płynącymi stanowiącymi jezioro B., położone w Gminie G., obręb C., nr działki [...], nr KW [..]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Jezioro B., położone na działce nr [...], zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] Sądu Rejonowego w B., stanowi własność J. S. Organ podał też, że wody Jeziora B. posiadają charakter wód płynących, zaś na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003r. Nr 16 poz. 149) ujęte zostały jako śródlądowe wody powierzchniowe, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Przywołał też treść art. 14a ust. 1 U.p.w. zgodnie z którym grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.8). W myśl art. 14a ust. 2 U.p.w. przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu, o którym mowa w ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego organu lub jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zdaniem organu art. 14a U.p.w. stanowi o przejęciu gruntu, a nie o jego zbyciu, zaś przejęcie gruntu powoduje zmianę jednostki gospodarującej gruntem pokrytym wodą, a nie zmianę właściciela. W konsekwencji organ stwierdził, że skoro grunty, jak wynika z wpisu do księgi wieczystej stanowią własność J. S., to nie mogą zostać wpisane do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Na koniec organ wyjaśnił, że U.p.w. nie daje organom administracji prawa do orzekania, które z wód stały się własnością Skarbu Państwa, zaś spory o prawo własności wód rozpoznają sądy powszechne. Zatem, aby przenieść własność nieruchomości J. S. na rzecz Skarbu Państwa należy uzyskać orzeczenie sądu będące podstawą wpisu do księgi wieczystej nowego właściciela. Do tego czasu nieruchomość KW nr [...] korzysta z domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U z 2001r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.) zwana dalej U.k.w.h., iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., który w pierwszej kolejności wskazał, że domniemanie wynikające z art. 3 U.k.w.h. jest wzruszalne, a przeciwdowód może być przeprowadzony nie tylko w procesie o uzgodnienie stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale w każdym innym postępowaniu, także w administracyjnym. Zarząd podniósł także, że wody Jeziora B. i grunty znajdujące się pod nim stanowią własność Skarbu Państwa, gdyż na mocy ustawy z dnia 30 maja 1962 r. – Prawo wodne, z dniem 12 grudnia 1962 r. nastąpiło ich upaństwowienie, zaś kolejne ustawy regulujące zagadnienia prawa wodnego, włącznie z obecnie obowiązującą U.p.w. z 2001r. zasadę tę podtrzymywały. Zgodnie z art. 10 U.p.w. śródlądowe powierzchniowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a art. 14 ust. 1 U.p.w. jedynie stwierdza, że grunty położone pod takimi wodami także stanowią własność Skarbu Państwa. Co istotne, w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości charakter Jeziora B. jako wody płynącej, stanowiącej własność publiczną, co potwierdza ujęcie go w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, na co zresztą organ pierwszej instancji sam zwrócił uwagę. Powyższe okoliczności dowodzą, że nieprawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym działka o nr KW [...] stanowi własność J. S., pomimo, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość z mocy prawa - ustawy Prawo wodne z 1962 r., przy czym nabycie to miało charakter pierwotny, co oznacza, że z punktu skuteczności nabycia obojętne jest, kto był uprzednio właścicielem tych gruntów, a także kto obecnie jest ujawniony jako właściciel. Odwołujący się stwierdził także, że skoro Starosta potwierdził, iż Jezioro B. jest jeziorem przepływowym to powinien przyjąć, że jego wody jak i grunty znajdujące się pod nim znajdują się w zasobie Skarbu Państwa, pomimo iż w księdze wieczystej nadal ujawniony jest J. S. W takiej sytuacji decyzja wydana na podstawie art. 14a U.p.w. jedynie potwierdza, że grunty pokryte wodami Jeziora B. są gruntami należącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a jedynie przepisy U.p.w. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2009 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. uchylił decyzję Starosty z dnia 29 stycznia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym zarówno śródlądowe wody powierzchniowe płynące jak i grunty pokryte tymi wodami w granicach linii brzegu stanowią wyłączną i niezbywalną własność Skarbu Państwa. U.p.w. jest bowiem aktem prawa materialnego określającym pojęcie wód i wskazującym jednocześnie ich właściciela. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 34, poz. 158 ze zm.) wody płynące i pokryte nimi grunty stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa, zaś przejście to miało charakter nabycia pierwotnego. Co istotne, okoliczność ta wymagała i wymaga nadal potwierdzającego ujawnienia w księdze wieczystej. Zdaniem organu odwoławczego Skarb Państwa nabył własność spornej nieruchomości z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne, czyli z dniem 12 grudnia 1962 r. Taki stan prawny potrzymała obowiązująca obecnie U.p.w. W konsekwencji wpis w księdze wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Podkreślił dalej, że wpis w księdze wieczystej określający właściciela nieruchomości jest jedynie zwieńczeniem procesu ustalającego podmiot prawa własności. Powinien być zatem zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Jednakże informacje zawarte w księgach wieczystych niezgodne z U.p.w. nie mogą być podstawą uznania praw właścicielskich podmiotów innych niż wymienione w art. 11 U.p.w.. Skoro organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości, co do charakteru wód Jeziora B., wskazując iż są to wody płynące, to bezzasadnie przyjął że stanowią one własność J. S. podczas gdy zgodnie z U.p.w. właścicielem jest Skarb Państwa. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, iż z rejestru gruntów wynika, że na działce nr [...] obręb C., na której znajduje się Jezioro B. znajduje się również grunt nie pokryty wodą o powierzchni 1,3 ha. Wobec tego zalecił organowi pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wezwał wnioskodawcę w pierwszej kolejności do ustalenia linii brzegowej jeziora celem wyodrębnienia z tego obszaru działki pokrytej wodami Jeziora B., a postępowanie w sprawie przejścia gruntów do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa zawiesił do czasu ustalenia zasięgu gruntów pokrytych wodą płynącą przedmiotowego jeziora. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu drugiej instancji wniósł J. S. Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 U.k.w.h. w zw. z art. 14a U.p.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wbrew treści księgi wieczystej właścicielem gruntu położonego na działce nr [...] w miejscowości C. gmina G. jest Skarb Państwa i że nieruchomość ta podlega zaliczeniu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Skarżący podniósł, postępowanie mające na celu zaliczenie nieruchomości do zasobów Skarbu Państwa dotyczy kwestii zarządu tymi nieruchomościami, a nie rozstrzygnięcie o własności tych nieruchomości. Zarzucił także naruszenie przepisu art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i 2 U.p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te bez rekompensaty pozbawiają dotychczasowego właściciela prawa własności gruntu pod wodami płynącymi. Uzasadniając ten zarzut J. S. wskazał, że argument o przejściu działki nr [..] na własność Skarbu Państwa wraz z wejściem w życie wcześniej obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 30 maja 1962 r. jest nie do zaakceptowania z uwagi na ochronę prawa własności zagwarantowaną Konstytucją RP, tym bardziej, że takie przejęcie odbyło się bez rekompensaty, co nie może być akceptowane w obecnym porządku prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną. Podstawę prawną decyzji kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. stanowił art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Omawiany przepis ma zastosowanie, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, bądź też gdy organ ten wprawdzie prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz w trakcie tego postępowania dopuścił się istotnych uchybień przepisów procesowych. Oznacza to, iż w sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy zobligowany jest do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., nie może zaś podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż naraziłby się wówczas na zarzut rażącego naruszenia tego przepisu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005, s. 816). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku Kierownika Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział Rejonowy w T. o wpisanie gruntów pokrytych wodami Jeziora B., położonego na działce nr [...], Gmina G. o łącznej powierzchni 66.0300 ha, pokrytej wodami płynącymi o powierzchni 64.7300 ha do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa dla wód płynących, w trybie art. 14a U.p.w. Decyzją z dnia 29 stycznia 2009 r. Starosta odmówił przekazania do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomość gruntowej pokrytej powierzchniowymi wodami płynącymi stanowiącymi Jezioro B., jako powód podając iż stanowi ono własność prywatną J. S. dla którego Sąd Rejonowy w B. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr KW [...]. Organ pierwszej instancji skoncentrował się na kwestii prawa własności do spornych gruntów podnosząc, że skoro grunty stanowią własność prywatną J. S. i wpisane zostały do księgi wieczystej, to nie mogą zostać wpisane do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., będąc organem odwoławczym zasadnie przyjął, że wydanie decyzji na podstawie art. 14a U.p.w. o przejściu gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa jest na tym etapie postępowania niemożliwe z uwagi na brak ustalenia linii brzegowej Jeziora B. Rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji o przekazaniu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa spornego gruntu naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy zwrócił bowiem uwagę na rejestr gruntów z którego wynika, że na działce nr [...] obręb C., na której znajduje się Jezioro B. znajduje się również grunt nie pokryty wodą o powierzchni 1,3 ha. Wydając decyzję z dnia 29 stycznia 2009r. organ pierwszej instancji nie przeanalizował tej okoliczności, doprowadzając do sytuacji w której z jednej strony rozważał zasadność przejścia gruntów na działce nr [..] pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, na podstawie art. 14a U.p.w., z drugiej zaś strony nie znał rzeczywistej powierzchni gruntów które są zdatne do przejścia z uwagi na zaniechanie ustalenia linii brzegowej Jeziora B. W tych okolicznościach, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, Sąd uznał za prawidłowe uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do ustalenia linii brzegowej jeziora a następnie do wyodrębnienia z badanego obszaru działki pokrytej wodami Jeziora B., gruntów pokrytych woda płynącą w celu późniejszego, ewentualnego przejęcia gruntu do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa. Linia brzegu, zgodnie z art. 15 U.p.w. jest ustalona decyzją administracyjną, na podstawie której wytycza się grunt pod wodą z pominięciem naturalnych linii brzegowych. Oznacza to również, że granice własności gruntu pod wodą nie pokrywają się z lustrem wody. (patrz: Prawo wodne. Komentarz. J. Szachułowicz LexisNexis str. 77, 2007). Celem wytyczenia linii brzegowej jest ustalenie prawnego rozmiaru koryta cieku naturalnego odstępującego na niektórych jego odcinkach od cieku w jego szerokości naturalnej. Jest to istotne z punktu widzenia więzi prawnej, jaka zachodzi pomiędzy własnością wody a gruntem pokrytym wodami płynącymi. O więzi tej rozstrzygnął bowiem ustawodawca, wyrażając zasadę prawną, że własność wody płynącej rozciąga się na własność gruntu pod wodami. Stanowisko takie wyraził także WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 lutego 2009r. (sygn. akt II SA/Wr 429/08, dostępne w Internecie), który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z powyższych przepisów wynika również, że wolą ustawodawcy było aby wody powierzchniowe płynące przesądzały o własności gruntu pod taką wodą, oczywiście wyłącznie w rozumieniu przepisów U.p.w., przy czym pojęcie własności wód i gruntu w rozumieniu U.p.w. nie jest tożsame z pojęciem własności w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks cywilny i pozostają bez znaczenia wobec przedmiotu kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie, tj. przejścia bądź nie gruntu (nie należy utożsamiać z przejęciem własności działki) do zasobu Skarbu Państwa. Z tych bowiem względów stanowisko organu pierwszej instancji oraz zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ drugiej instancji art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP 64 (poprzez pozbawienie skarżącego, bez rekompensaty prawa własności gruntu pod wodami płynącymi) jak i art. 14a ust. 1 U.p.w. (poprzez utratę prawa własności działki) są nieuzasadnione. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni wszystkie podniesione wyżej uwagi. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).