II OSK 1864/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 70/10 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami [...],[...] i [...] w Jeleniej Górze 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. oddala wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 70/10, oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 13 października 2009 r., nr 450/LVIII/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami Jana Kiepury, Ignacego Paderewskiego i Jana Pawła II w Jeleniej Górze. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Wojewoda Dolnośląski powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 13 października 2009r. nr 450/LVIII/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami Jana Kiepury, Ignacego Paderewskiego i Jana Pawła II w Jeleniej Górze. Organ nadzoru zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wnosząc jednocześnie na podstawie art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry, a w rezultacie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenia "orientacyjnych linii rozgraniczających" tereny o różnym przeznaczeniu. Zdaniem Wojewody zapisy zaskarżonej uchwały powodują, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu ulegałaby modyfikacjom i przesunięciom, co mogłoby powodować zwiększenie, zmniejszenie, a tym samym zmianę przeznaczenia terenu. Przywołując treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda wskazał, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz o różnym sposobie zagospodarowania powinny być jednoznacznie ustalone. Określenie przeznaczenia terenu w planie powinno być dokonane w sposób jednoznaczny. Zdaniem Wojewody niedopuszczalne jest stanowienie w planie orientacyjnych linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu nawet w określonym zakresie z uwagi na możliwość zmiany przeznaczenia terenu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, że podniesione w skardze zarzuty są nieuzasadnione. Podkreślono, że ani przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Jednakże obowiązek wprowadzenia do planu linii rozgraniczających w żadnym przepisie nie został sformułowany jako nakaz "sztywnego" przebiegu tych linii. Rada uważa, że wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających nie jest sprzeczne z ww. przepisami o ile zakres ich przesunięcia zostanie jednoznacznie zdefiniowany w planie (tzn. precyzyjnie określony) w sposób nie budzący wątpliwości, co do przeznaczeń rozgraniczonych terenów. Wskazano ponadto, że w zaskarżonej uchwale możliwość przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających została dokładnie zdefiniowana. Dla linii rozgraniczających ulice dopuszczono możliwość przesunięcia o 5 m, jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to naruszenia ustaleń dotyczących minimalnej szerokości ciągów komunikacyjnych. W efekcie takiego zapisu 5 metrowy pas terenu przyległy do ulic publicznych ma dwie możliwości zagospodarowania - jako teren obsługujący teren zabudowy (bez możliwości zabudowy) lub jako teren ulicy publicznej. W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2010 r. Wojewoda przedstawił dodatkową argumentację mającą wykazać błędne stanowisko strony przeciwnej co do tego, że w zaskarżonej uchwale dokładnie określono możliwość przesuwania linii rozgraniczających. Organ nadzoru, podkreślił między innymi, że ustalania ogólne i szczegółowe planu w tym zakresie należy czytać łącznie. Zakwestionował dopuszczoną w ustaleniach szczegółowych planu możliwość przesuwania linii rozgraniczających w nielimitowanym zakresie, wskazując, że zapis ten może spowodować, iż przeznaczenie terenu mogłoby ulec zmianie z pominięciem trybu i zasad zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianego ustawą. Wojewoda uważa również, że dopuszczenie orientacyjnych linii rozgraniczających spowoduje de facto, że przeznaczenie terenu nie będzie wynikało z planu lecz będzie o nim decydował organ wydający pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przyznane gminie władztwo planistyczne jest bezsprzecznie wyrazem samodzielności gminy. Nie ma ono oczywiście charakteru arbitralnego i nieograniczonego – co konsekwentnie podkreśla się w judykaturze. Obowiązujące przepisy prawa nie zezwalają gminie na dowolność zawartych w planie zagospodarowana ustaleń. W swoich działaniach gmina jest ograniczona przez przepisy prawa wspólnotowego, Konstytucji oraz aktów rangi ustawowej i podustawowej – w tym zwłaszcza ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie poddany ocenie Sądu plan miejscowy niewątpliwie ustala przeznaczenie dla objętego nim terenu, przewidując: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wyodrębnione zespoły garaży dla samochodów osobowych; parking dla samochodów osobowych; zabudowę usługową o określonym zakresie (symbol 1.MN,KS,U); zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z przeznaczeniem uzupełniającym (symbol 1.MW); parkingi jedno i wielopoziomowe z zabudową uzupełniającą (symbol 1.KS) oraz ulice zbiorcze, lokalne i ciągi pieszo-jezdne (symbole 1. KD/Z; 1. KD/L; 1. KDW/p-j). Bezsprzecznie plan wprowadza również linie rozgraniczające rozróżniając tereny o różnym przeznaczeniu – przy czym bez znaczenia jest zdaniem Sądu pierwszej instancji, że określa je jako linie obowiązujące i orientacyjne. Przyjęcie takiego nazewnictwa nie oznacza naruszenia prawa, skoro ustawa i rozporządzenie zarówno w przypadku przeznaczenia terenu jak i linii rozgraniczających nie zawierają żadnych ograniczeń stanowiąc jedynie o przeznaczeniu i liniach rozgraniczających bez żadnego dodatku. Tym samym zapis przyjęty w planie nie pozostaje wprost w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nakazy określone tym przepisem zostały spełnione. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu rozważenia zatem wymagało, czy istotnie – w okolicznościach niniejszej sprawy - dopuszczenie możliwości przesuwania linii rozgraniczającej (zwanej orientacyjną) powoduje możliwość zmiany przeznaczenia terenu, bez wymaganej prawem procedury. W dalszej części uzasadnienia Sąd uznał, że plan określa w sposób jednoznaczny przeznaczenie terenu i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Dopuszczone planem przesunięcie linii rozgraniczających nazwanych orientacyjnymi, nie zmienia bowiem w ocenie tego Sądu przeznaczenia terenu. Ustalenia planu dopuściły bowiem – w ściśle określonych granicach – dla pasa terenu o szerokości 5 m po obu stronach pasa drogowego, oprócz przeznaczenia podstawowego również dodatkowo przeznaczenie pod drogi publiczne. W takiej sytuacji nie można powiedzieć aby adresaci normy planu (właściciele terenów) pozostawali w stanie niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Dopuszczone planem przesunięcie linii rozgraniczających nie zmieniło przeznaczenia terenu, a jedynie dookreśliło kształt terenu o danym przeznaczeniu w ściśle określonych planem granicach. Podobne uwagi odnieść należy do linii rozgraniczających wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych, z takim zastrzeżeniem, że ciągi te nie stanowią inwestycji celu publicznego, zatem ustalone w planie przeznaczenie nie może doprowadzić do wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Sądu również ustalenie orientacyjnych linii rozgraniczających pomiędzy terenami 1.MW i 1. MN,KS,U nie prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu. Plan co prawda wprowadza zapis o możliwości przesunięcia linii w nielimitowanym zakresie, jednak istotne jest, że przesunięcie dopuszczane jest jedynie na korzyść terenu 1.MW a więc tylko w jednym kierunku - w głąb terenu 1.MN,KS,U, którego linie rozgraniczające obowiązujące pokrywają się granicami geodezyjnymi terenu i stanowią jednocześnie granice obszaru objętego planem miejscowym. Tym samym ów zakres przesunięcia określony w planie jako "nielimitowany", zdaniem Sadu pierwszej instancji, w istocie jest przesunięciem limitowanym, gdyż możliwy jest tylko do granic terenu 1. MN,KS,U. Równie dobrze, plan mógłby zawierać zapis precyzyjnie określający dopuszczalne przesunięcie linii na taką odległość jaką zajmuje cały teren 1. MN,KS,U od linii rozgraniczającej do granic planu (np. 50 m), wówczas skutek byłby taki sam. Podobnie jak wcześniej, dopuszczone w tym przypadku przesunięcie linii rozgraniczających nie zmienia przeznaczenia terenu lecz obok przeznaczenia podstawowego terenu 1 MN,KS,U (zabudowa jednorodzinna, usługi) dopuszcza na całym jego obszarze przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną. Granice przesunięcia są więc również określone planem tylko do jednego obszaru. Podkreślono, że ustawa wobec braku zakazów dopuszcza możliwość wprowadzenia na danym terenie przeznaczenia mieszanego. W istocie taki efekt wywołuje kwestionowany zapis. W rezultacie Sąd uznał, że przedstawiony do oceny plan określał przeznaczenie terenów oraz zawierał linie rozgraniczające nazwane dodatkowo orientacyjnymi. Dopuszczone planem przesunięcie tych linii nie zmieniało przeznaczenia terenu lecz dookreślało przeznaczenie danego terenu (dopuszczając dodatkowe obok podstawowego przeznaczenie) w ściśle określonych planem granicach. W takiej sytuacji o przeznaczeniu terenu nie będzie decydował organ wydający pozwolenie na budowę, gdyż określone jest ono planem miejscowym. Wprowadzając kwestionowane zapisy gmina działała w ramach przyznanej je swobody nie przekraczając władztwa planistycznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Dolnośląski zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. wobec braku naruszenia przepisów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dopuszczenie możliwości stanowienia orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu z możliwością ich przesuwania czy to w limitowanym, czy nielimitowanym zakresie w innym niż wymaga tego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trybie powoduje, że nieokreślony podmiot, organ w nieokreślony sposób i w nieokreślonej formie dokona zmiany przeznaczenia terenu i jego ustaleń. W ocenie organu nadzoru ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje radzie gminy kompetencji, ani możliwości decydowania o tym, czy przeprowadzanie procedury planistycznej jest w danym przypadku konieczne, zasadne i celowe, czy też nie, a możliwość stanowienia orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu z możliwością ich przesuwania umożliwi dokonywanie zmian w planie bez przeprowadzenia zmian w trybie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 27 tej ustawy. Tym samym niedopuszczalne jest stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, których limitowane, a tym bardziej nielimitowane przesuwanie w głąb innego terenu doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenu i jego ustaleń i w nieokreślonym trybie i formie przez nieokreślony podmiot. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązkowym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowym jest ustalenie normatywnej treści ustawowego zwrotu "linia rozgraniczająca". Zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego PWN Warszawa 2008, pod pojęciem "linia" należy rozumieć znak graficzny mający tylko jeden wymiar – długość, dzielący płaszczyznę na części, wyznaczający jakiś obszar lub tworzący wzór, rysunek itp. Podkreślenia zatem wymaga fakt, że linia rozgraniczająca, która jest jednym z obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna, być obiektem o "grubości", szerokości najmniejszej z możliwych do fizycznego (realnego) wytyczenia, rozgraniczającym obszary o różnym przeznaczeniu. Z pewnością natomiast za linię rozgraniczającą nie można uznać obszar gruntu o szerokości jaką przyjęto w zaskarżonej uchwale. W uchwale tej wprowadzone zostało pojęcie "orientacyjnych linii rozgraniczających", przez którą, zgodnie z treścią wskazanej uchwały należy rozumieć "linię rozgraniczającą tereny, tożsamą z granicą istniejącego lub projektowanego podziału geodezyjnego, której przebieg określony na rysunku planu może podlegać modyfikacjom." Ponadto w uchwale tej wskazano, że "o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, orientacyjne linie rozgraniczające mogą być przesuwane w zakresie 5 m jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to naruszenia ustaleń dotyczących minimalnej szerokości ciągów komunikacyjnych. Wskazano również, że "przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających powoduje równoczesne odpowiednie przesunięcie linii zabudowy wyznaczonych w sąsiedztwie tej linii". Następnie w ustaleniach szczegółowych dla terenu 1MN,KS,U w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały postanowiono, że "orientacyjna linia rozgraniczająca od strony terenu 1 MW może ulec przesunięciu w nielimitowanym zakresie w kierunku powiększenia terenu MW", w § 4 ust. 2 pkt 3 zapisano natomiast, że "orientacyjna linia rozgraniczająca od strony terenu MN,KS,U może ulec przesunięciu w nielimitowanym zakresie w kierunku powiększenia terenu 1 MW". Sposób w jaki Rada Miasta Jelenia Góra w zaskarżonej uchwale określiła linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz różnych zasadach zagospodarowania, narusza zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. W istocie bowiem zaskarżona uchwała przewiduje zamiast linii rozgraniczających, obszar gruntu w pewnych sytuacjach o niemal dowolnej szerokości, który należałoby nazwać "pasem rozgraniczającym". Takie określenie jednego z podstawowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczne z treścią wskazanego powyżej przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Może także prowadzić do sytuacji w której mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy uchwały sprawiają, że przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w istocie pozostają niedookreślone. Istotnym jest, na co zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, że o tym w jakim zakresie może być przesuwana linia przeznaczenia terenu, przy zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jaki przyjęto w zaskarżonej uchwale, decydować mógłby inny organ (np. wydający pozwolenie na budowę). Tymczasem określenie obligatoryjnych elementów planu, w tym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu którego przebieg szczegółowo reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga fakt, na co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że przyznane gminie władztwo planistyczne jest co prawda wyrazem samodzielności gminy, jednakże nie ma ono charakteru arbitralnego i nieograniczonego. Obowiązujące przepisy prawa nie zezwalają gminie na dowolność zawartych w planie zagospodarowana ustaleń. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona przez przepisy prawa wspólnotowego, Konstytucji oraz aktów rangi ustawowej i podustawowej – w tym zwłaszcza ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotnym jest, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo uregulowany został tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzowany został również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny znaleźć się w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 ustawy wyliczono w sposób enumeratywny materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Rada gminy związana jest granicami przedmiotowymi zakresu planu, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. Jedynie na marginesie wskazać należy, że Rada Miasta Jelenia Góra uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miała możliwość uregulowania przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu wskazując na mieszany charakter przeznaczenia terenu, np. z zabudową jednorodzinną i wielorodzinną. Wówczas nie byłoby zagrożenia, jakie potencjalnie rodzi zapis uwzględniony w zaskarżonej uchwale, pozwalający na zmianę przeznaczenia terenu, bez przeprowadzenia stosownego postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Sąd oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej wniosku.