II SA/Gd 733/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewody z dnia 21 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 3 czerwca 2009 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. N. kwotę 500 - (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją dnia 3 czerwca 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę siedliska rolnego, złożonego z budynku hodowli roślin wraz z mieszkaniem oraz pięciu budynków gospodarczych - szklarni, zaprojektowanego na terenie działki [...] i [...] w M., w gminie K. Ustalono, że w dniu 30 marca 2009 r. wpłynął do organu wniosek D. N. w wyżej wskazanej sprawie. Analiza wniosku oraz załączonej dokumentacji, a w szczególności badanie zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: części wsi M., gmina K., przyjętego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 18 marca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) w ocenie organu nie pozwala na stwierdzenie zgodności inwestycji z tym planem. Zgodnie z tym planem, działki objęte zaprojektowaną inwestycją wchodzą w skład terenu upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych, oznaczonego symbolem 47.RP. W punkcie 4.1 karty terenu ustala się, iż jest to teren bez zabudowy i konsekwentnie nie wskazuje się w tej karcie żadnych parametrów dotyczących ewentualnej zabudowy. W dniu 6 maja 2009 r. organ nałożył na wnioskodawcę obowiązek doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z planem. W odpowiedzi D. N., w piśmie z dnia 20 maja 2009 r. podtrzymał stanowisko, iż załączona do wniosku dokumentacja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia "Opinią dotyczącą interpretacji zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi M. w Gminie K." wystawioną przez autorkę w/w miejscowego planu arch. J. H. Organ wskazał, iż zgodnie z treścią ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) o przeznaczeniu terenu mówi plan miejscowy a plan ten stanowi akt prawa miejscowego, określający m.in. zasady kształtowania ładu przestrzennego. Według organu zaprojektowana zabudowa nie jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył D. N. wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda decyzją z dnia 21 października 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. N. pozwolenia na budowę siedliska rolnego, złożonego z budynku hodowli roślin wraz z mieszkaniem oraz pięciu budynków gospodarczych - szklarni, zaprojektowanego na terenie działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w M. w gminie K. Wojewoda powtórzył ustalenia dokonane przez organ I instancji. Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazując, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie pozwolenia na budowę. Przedmiotowe działki leżą na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi M. zatwierdzonym opisaną wyżej uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 18 marca 2002 r. Działki położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem 47 RP, stanowiącym teren upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych. Zgodnie z zasadami zagospodarowania i ochrony środowiska (punkt 4) w ppkt 1 tereny bez zabudowy, w ppkt 2 możliwość ogrodzenia płotem drewnianym, ażurowym o wysokości 1,2m. Organ I instancji analizując przedłożoną dokumentację projektową siedliska rolnego, złożonego z budynku hodowli roślin wraz z mieszkaniem oraz pięciu budynków gospodarczych - szklarni stwierdził niezgodność inwestycji z ustaleniami w/w planu. Wobec stwierdzenia niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu organ powinien nałożyć na wnioskodawcę obowiązek wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, co też nastąpiło. Po upływie wyznaczonego terminu i niewyeliminowaniu wskazanych nieprawidłowości przez inwestora organ I instancji zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Jednakże, według organu II instancji, z rozstrzygnięcia organu I instancji w żaden sposób nie wynika, kto jest podmiotem sprawy. Z tej przyczyny na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił udzielenia D. N. pozwolenia na budowę siedliska rolnego, złożonego z budynku hodowli roślin wraz z mieszkaniem oraz pięciu budynków gospodarczych - szklarni, zaprojektowanego na terenie działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w M. w gminie K. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż planowana budowa siedliska rolnego, złożonego z budynku hodowli roślin wraz z mieszkaniem oraz pięciu budynków gospodarczych - szklarni, w świetle obowiązujących przepisów, nie może zostać zatwierdzona, gdyż pozostaje w kolizji z obowiązującym prawem miejscowym - ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje tereny bez zabudowy, dopuszcza natomiast możliwość realizacji ogrodzenia płotem ażurowym o wysokości 1,2m. Odnosząc się do kwestii pozwolenia wodnoprawnego organ wyjaśnił, iż zgodnie z zarządzeniem nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 13 października 2004 r. w sprawie określenia granic pasa ochronnego na terenie Gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...]) przedmiotowe działki leżą w obszarze pasa ochronnego. W myśl ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.) pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeśli wydano decyzje o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 82 ust. 3 pkt 1. Art. 82 ust.3 pkt 1 stanowi, że jeśli nie utrudni to ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji na obszarach, o których mowa w ust. 1 (obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmuje m.in. obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej) zwolnić z zakazów określonych w ust. 2. Organem właściwym do wydania takiej decyzji na obszarze pasa nadbrzeżnego jest dyrektor właściwego urzędu morskiego (ust. 4). Zgodnie z ust. 2 na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności: wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych; sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą. Organ odwoławczy wskazał nadto organowi I instancji, iż akta sprawy winny być ułożone chronologicznie, ponumerowane i trwale spięte. Powyższa decyzja została sprostowana z urzędu postanowieniem Wojewody z dnia 2 grudnia 2009 r. Nr [...]. Sprostowanie dotyczyło nazwiska wnioskodawcy. D. N. na powyższe rozstrzygnięcie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jego uchylenia. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 11, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 124 § 1 kpa oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 15 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Nadto zarzucił naruszenie art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. W skardze opisano szczegółowo działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącego oraz przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego. Skarżący wskazuje m.in., iż wydane przez organ I instancji postanowienie z dnia 6 maja 2009 r. zawierało szereg błędów, w szczególności brak było wskazania podstawy prawnej, co stanowiło naruszenie art. 124 § 1 kpa. Nie wyjaśniono także, co należy rozumieć przez pojęcie "teren bez zabudowy". W celu wykonania nałożonego na skarżącego opisanym wyżej postanowieniem obowiązku, dokonano szeregu zmian i uzupełnień w załączonej do wniosku dokumentacji, mimo iż organ I instancji nie wskazał, jakie zmiany miałyby zostać dokonane. Według skarżącego organy obu instancji nie ustosunkowały się do nowo złożonych dokumentów oraz jego argumentacji, tym samym doszło do naruszenia art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 1988 r. w sprawie sygn. akt IV SA 302/88 (ONSA 1988/2/67) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 789/97 (Lex Nr 47282). Zdaniem skarżącego wydane w niniejszej sprawie decyzje są sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje się również w skardze, że organ II instancji wydał decyzję wobec D. N., a więc nie wobec skarżącego - D. N. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ podał, iż jak wynika z akt sprawy planowana budowa siedliska rolnego, złożonego z budynku hodowli roślin wraz z mieszkaniem oraz pięciu budynków gospodarczych - szklarni, w świetle obowiązujących przepisów, nie może zostać zatwierdzona, gdyż pozostaje w kolizji z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje tereny bez zabudowy. Odnosząc się do kwestii pozwolenia wodnoprawnego ponownie wyjaśnił, iż zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 13 października 2004 r. w sprawie określenia granic pasa ochronnego na terenie Gminy K.) przedmiotowe działki leżą w obszarze pasa ochronnego. W myśl ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeśli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 82 ust.3 pkt 1. Art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że jeśli nie utrudni to ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji na obszarach, o których mowa w ust. 1 (obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmuje m.in. obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej) zwolnić z zakazów określonych w ust. 2 tegoż artykułu. Organem właściwym do wydania takiej decyzji na obszarze pasa nadbrzeżnego jest dyrektor właściwego urzędu morskiego (ust. 4), przy czym w ust.2 wymienionego tego przepisu ustawodawca zapisał generalną dyspozycję, zgodnie z którą zakazuje się na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią robót i czynności, których wykonanie może utrudnić ochronę przed powodzią (ustawodawca wymienił - w szczególności - takie przypadki). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że narusza on prawo. Z tych względów skarga D. N. jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz postanowienia uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M., gmina K. (Dz. Urz. Woj. [...], sprostowany Obwieszczeniem Wojewody z dnia 6 czerwca 2003 r. Dz. Urz. Woj. [...], zawierającym karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M.) odnoszące się do karty terenu numer 47 RP. Przytoczone przez organ odwoławczy ustalenia organu I instancji nie są sporne. Złożony przez D. N. w dniu 30 marca 2009 r. wniosek o zatwierdzenie projektu pozwolenie na budowę obejmował budowę siedliska, w tym budynku hodowli roślin wraz z mieszkaniem i budynkami gospodarczymi – szklarniami, na działce nr [...] i nr [...]. Wydana przez organ I instancji decyzja z dnia 3 czerwca 2009 r. poprzedzona została opisanym wyżej postanowieniem z dnia 6 maja 2009 r., w którym stwierdza się niezgodność dokumentacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nakłada na wnioskodawcę obowiązek doprowadzenia złożonej dokumentacji do zgodności ze wskazanym planem, zwracając również uwagę, że w sytuacji wywiedzenia możliwości realizacji projektowanej zabudowy, trzeba będzie uzyskać pozwolenie wodno prawne, z uwagi na położenie działek nr [...] i [...] w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią - obszar pasa nadbrzeżnego (vide: postanowienie w aktach administracyjnych I instancji). Ponadto, co nie było przedmiotem ustaleń organów, lecz wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (vide: zaświadczenie dołączone do projektu budowlanego, w aktach administracyjnych), D. N. wpisany jest z dniem 23 grudnia 2005 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa do Rejestru przedsiębiorców dokonujących obrotem materiałem siewnym, na podstawie art. 65 ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 137, poz. 1299, ze zm.). W dokumentacji budowlanej znajduje się również informacja o wielkości średniego obszaru gospodarstwa rolniczego na terenie gminy K., wraz ze wskazaniem, na podstawie oświadczenia wnioskodawcy, że posiada on areał, w tym dzierżawiony w gminach K. i P., odpowiadający powierzchni średniej gospodarstw rolnych w gminie. Zdaniem Sądu, poza naruszeniem przepisów prawa materialnego, oba organy mimo, że poczyniły szereg prawidłowych (niespornych) ustaleń naruszyły przepisy postępowania, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 kpa), brak oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 kpa) oraz sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego normie wynikającej z art. 107 § 3 kpa. Sąd podziela w tym względzie zarzuty skargi. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dokonanie kompletnych ustaleń odpowiadających wskazanym wyżej normom oraz ich właściwa ocena i w konsekwencji prawidłowe uzasadnienie, mogły doprowadzić do wydania w niniejszej sprawie administracyjnej decyzji o odmiennej treści. Ponadto, organ I instancji naruszył przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez _@KON@_ niewskazanie w istocie nieprawidłowości, dotyczących zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organ odwoławczy z kolei naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, wydając decyzję merytoryczną w sytuacji wadliwości postępowania przed organem I instancji i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nieustalona została kwestia, czy wniosek z dnia 30 marca 2009 r. jest kolejnym, czy pierwszym (uzupełnionym) wnioskiem w niniejszej sprawie, jak wynikałoby to z treści skargi i dołączonych do niej dokumentów (vide: wezwanie do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 13 lutego 2009 r. w trybie art. 64 § 2 kpa, k. 52). Wyjaśniałoby to argumentację podniesioną w skardze i odwołaniu co do uzupełnienia wniosku zgodnie z żądaniem organu. Nieustalono, czy wnioskodawca jest rolnikiem, posiadającym gospodarstwo rolne, specjalistyczne, jak twierdzi, czy poza tym jest przedsiębiorcą - producentem materiału siewnego (vide: zaświadczenia przy projekcie budowlanym w aktach administracyjnych I instancji). Rozważając natomiast niniejszą sprawę w kontekście zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) wskazać trzeba, że przedmiotowy plan miejscowy, uchwalony na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z póżn. zm.) jest przepisem gminnym, na co wskazuje wprost art. 7 tej ustawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu ustalonym nowelą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2001 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Do dnia 1 stycznia 2001 r. Rozdział 4 tej ustawy (obejmujący przepis art. 40) nosił tytuł "Przepisy gminne", zastąpiony następnie tytułem "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę". Tak więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.). Akty prawa miejscowego należą do hierarchicznie zbudowanego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, różnicującego źródła prawa wedle "ważności" mocy obowiązywania. Konsekwencją tego, a zarazem warunkiem koniecznym do funkcjonowania takiego systemu jest wymóg zgodności i niesprzeczności norm prawnych wynikających ze źródeł prawa niższego rzędu z normami prawnymi wynikającymi ze źródeł prawa wyższego rzędu. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP hierarchia źródeł prawa w polskim porządku prawnym przedstawia się następująco: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Te ostatnie, stosownie do art. 94 Konstytucji RP ustanawiane mogą być jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie i stanowią tzw. podustawowe źródła prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, iż określone w art. 94 Konstytucji wymogi wydawania aktów prawa miejscowego dają organom je wydającym pewien zakres swobody w ich stanowieniu (zob. wyrok TK z 8 lipca 2003 r. w sprawie P. 10/2002). Nie jest jednak dopuszczalne, aby normy prawne zawarte w aktach prawa miejscowego nie znajdowały podstawy (podmiotowej i przedmiotowej) w przepisach ustawy, lub żeby zakresem regulacji wychodziły poza granice przedmiotowego ustawowego upoważnienia, jak w ocenie Sądu ma to miejsce w niniejszej sprawie. Upoważnienie podmiotowe dla Rady Gminy do uchwalenia planu miejscowego nie budzi żadnych wątpliwości, jednakże wprowadzenie na Karcie terenu 47 RP (funkcja: uprawy rolne, ogrodnicze i sadownicze) omówionego wyżej postanowienia punktu 4.1 "Tereny bez zabudowy" jest w ocenie Sądu wyjściem poza granice ustawowego upoważnienia, polegającym na ograniczeniu swobody prowadzenia działalności zgodnej z funkcją terenu. Według trafnie przytoczonego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 1988 r., sygn. akt IV SA 302/88 (ONSA z 1988 r., Nr 2, poz. 67), "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ogólny lub szczegółowy), przeznaczając jakiś teren na cele produkcji rolnej, nie może zawierać zakazów lub nakazów, które wyznaczałyby rodzaj i sposób prowadzenia tej produkcji". Jak wskazuje dalej NSA w uzasadnieniu tego wyroku, "przepisy o planowaniu przestrzennym zawierają regulację, która ogranicza w pewnej mierze uprawnienia właściciela wynikające z art. 140 kc. Na przykład możliwe jest przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele produkcji rolnej, co powoduje, że właściciel wówczas nie może wykorzystać gruntu na inne cele. (...) Wprowadzenia takich ograniczeń prawa własności przez plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidują przepisy obowiązującej ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. 1984 r. Nr 35 poz. 185).(...)". W konkluzji NSA stwierdza, że "plan zagospodarowania przestrzennego miasta G.M., będący aktem prawa miejscowego, wprowadzając wskazane wyżej ograniczenia, pozostaje w tej części w sprzeczności z przepisami ustawowymi i z tego względu ograniczenia te nie mogą stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia w zakresie zagospodarowania i wykorzystania gruntu". Podzielając przedstawione wyżej stanowisko Sąd zauważa, że pozostało ono aktualne także na tle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z póżn. zm.), przenosząc bowiem powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że upoważnienie przedmiotowe dla planów miejscowych (określenie kwestii, jakie w planie mogą być określone), znajduje się w art. 10 tej ustawy. Przepis ten określał katalog zagadnień, które mogą być zawarte miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mający charakter fakultatywny, zagadnienia można określić tylko w zależności od potrzeb gminy. Należały do nich (w dacie zarówno uchwalenia jak i wejścia w życie przedmiotowej uchwały o planie): przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców do 20 000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2 000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20 000; _@POCZ@__@Klinie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych;_@POCZ@__@KON@_ tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny; _@POCZ@__@KON@granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie; zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury; _@POCZ@__@KON@_ lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy; _@POCZ@__@KON@_ zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane; _@POCZ@__@KON@_ szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych; tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych; _@POCZ@__@KONtymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu; granice obszarów: zorganizowanej działalności inwestycyjnej, rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, przekształceń obszarów zdegradowanych. Ponadto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się granice Pomników Zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412) (ust. 1a). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w miarę potrzeby wyznacza się tereny rekreacyjno-wypoczynkowe oraz służące organizacji imprez masowych (ust. 1b). Przedstawiony powyżej katalog spraw przekazanych przez ustawodawcę do uregulowania w planach miejscowych jest katalogiem zamkniętym. W ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym ani w innych obowiązujących ustawach brak jest upoważnienia dla rady gminy do ustalania w planach miejscowych innych norm prawnych, niż dotyczących powyżej wymienionych kwestii. Zatem zapis w planie "Tereny bez zabudowy", wprowadzając w istocie zakaz zabudowy na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne również obiektów z uprawą tą związanych, niewynikający z normy określonej w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały o planie) przekracza upoważnienie ustawowe określone w tym przepisie. Analiza przepisu art. 10 tej ustawy wskazuje, iż plan miejscowy określa - konkretyzuje - wyłącznie materialnoprawne zasady ustalania przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Regulacja taka zgodna jest zresztą z funkcją planu miejscowego wskazaną w art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zwracając uwagę na obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego, uznać należy, iż odnosi się on wyłącznie do postanowień planu miejscowego zgodnych z upoważnieniem ustawowym. Postanowienia planu nieznajdujące podstawy ustawowej do ich wprowadzenia albo sprzeczne z regulacją ustawową nie powinny stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2243/2000 (Baza orzeczeń LexPolonica nr 366920) "Przeznaczenie terenu w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy do trwałego użytkowania rolniczego, z równoczesnym dodaniem zastrzeżenia "bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych", nie może być podstawą prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie obiektu związanego bezpośrednio z produkcją rolną (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 1985 r. SA/Ka 172/85 ONSA 1985/1 poz. 32)". W wyroku tym NSA wskazał także, iż oceniając, czy obiekt mający być wzniesiony na terenie o przeznaczeniu rolniczym bezpośrednio służy produkcji rolnej, należy mieć na uwadze, iż nie zmienia on przeznaczenia terenu nawet wówczas, gdy służy zapewnieniu odpowiednich warunków socjalno-bytowych osobom prowadzącym produkcję rolną. Wobec tego konieczne jest dopuszczenie budownictwa na terenie każdego rodzaju, jeśli to jest niezbędne dla zapewnienia celowego i racjonalnego wykorzystania danego terenu, albo jego zagospodarowania. Nie można bowiem odrywać produkcji rolnej od urządzeń tej produkcji służących, a za takie urządzenia ustawodawca uważa również budownictwo gospodarcze i zagrodowe (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 1981 r. SA/Kr 296/81 ONSA 1981/2 poz. 120, z dnia 11 grudnia 1981 r. I SA 2435/81 ONSA 1981/2 poz. 131). Jak podkreśla się z kolei w motywach uchwały pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., OPK 40/97 (ONSA 1998, Nr 4, poz. 111), ten kierunek orzecznictwa, wypracowany na gruncie przepisów już nieobowiązujących, pozostaje aktualny w stanie prawnym uregulowanym ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Podzielając w pełni przytoczone wyżej poglądy i konkludując powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że pkt 4 ppkt 1 załącznika do Obwieszczenia Wojewody z dnia 6 czerwca 2003 r. – Karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M. nr 47 RP jest sprzeczny z art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ stanowi normę prawną wykraczającą poza zakres przedmiotowego upoważnienia ustawowego dla rady gminy, w którym ustawodawca określił, co może znajdować się w postanowieniach planów miejscowych. Wobec tego, że w niniejszej sprawie Sąd nie rozstrzygał skargi na przedmiotową uchwałę o planie oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a jedynie skargę na decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę, nie było możliwości wyeliminowania wadliwego przepisu z obrotu prawnego. Jednakże zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają jedynie Konstytucji i ustawom, z czego należy wywieźć kompetencję sądów do badania legalności podustawowych aktów normatywnych, a więc również aktów prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2001 r., sygn. akt FSA 3/2001, ONSA z 2002, Nr 2, poz. 49). W przypadku uznania przez Sąd, iż konkretny akt prawny (lub jego cześć) są wadliwe, Sąd odmawia jego zastosowania rozstrzygając konkretną sprawę. Podkreślić trzeba, że nie prowadzi to do eliminacji zakwestionowanej normy prawnej z systemu prawa, a jedynie do niezastosowania jej w konkretnej sprawie (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktów prawa miejscowego. Studium z zakresu prawa administracyjnego. Gdańsk 2008, s. 96 i nast., oraz powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego). W przedmiotowej sprawie eliminacja zaskarżonych decyzji nastąpiła z powodu naruszenia przepisów art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a także z powodu naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tych wadliwości było nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie, począwszy od postanowienia nakładającego obowiązki dostosowania projektu budowlanego do treści miejscowego planu, bez wyraźnego wskazania, na czym to dostosowanie miałoby polegać. Zarzuty skargi również w tym względzie są usprawiedliwione. Zgodzić się trzeba także ze skarżącym, że w załączniku do uchwały obejmującym karty terenów i szczegółowe w nich zapisy występują rozmaite sformułowania odnośnie braku możliwości zabudowy. Uchwałodawca używa różnych pojęć: "wyklucza się zabudowę" (karty terenów 50 PL, 53 ZP,UR), "nie wprowadza się zabudowy" (karty terenów 57 ZP,UR, 59 ZP,UR), "tereny bez zabudowy" (karta terenu 47 RP), "zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych" (karta terenu 52 ZP,US). W słowniczku pojęć użytych w "kartach terenu" (§ 4 uchwały) oraz w innych przepisach ogólnych (w szczególności wśród zasad zagospodarowania i kształtowania zabudowy § 3 uchwały) brak jest precyzyjnego wyjaśnienia, które z powyższych sformułowań użytych wyłącznie w postanowieniach szczegółowo odnoszących się do konkretnych terenów oznaczają całkowity zakaz zabudowy. Ten brak precyzji w zakresie ustalenia niedopuszczalności zabudowy, aczkolwiek naganny, nie może jednak prowadzić, jak chciałby tego skarżący, do wniosku, że określenie "tereny bez zabudowy" mają jedynie dotyczyć braku możliwości tworzenia innej zabudowy, niż związana z rolnictwem. Gdyby tak było, uchwałodawca musiałby określić zasady kształtowania dopuszczonej zabudowy związanej z rolnictwem, a tego nie uczynił. Zatem wszystkie przytoczone wyżej, chociaż różnie brzmiące zapisy, należy tłumaczyć jako zakaz zabudowy i z tych przyczyn Sąd poczynił rozważania mające na celu pominięcie spornego zapisu z załącznika uchwały, jako wydanego bez należytej podstawy prawnej. Nie jest natomiast trafny zarzut skargi naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), ponieważ przepis ten nie stanowił podstawy skarżonego rozstrzygnięcia, jak również nie stanowił podstawy uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak to zostało opisane wyżej, uchwała z dnia 18 marca 2002 r. Nr [...] podjęta została w stanie prawnym normowanym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie pozwolenia wodnoprawnego, niejasno określonego w postanowieniu organu I instancji z dnia 6 maja 2009 r., trzeba stwierdzić, że do kwestii tej nie odniosły się należycie organy obu instancji. Organ odwoławczy przytoczył jedynie przepisy prawne, nie poprzedzając tego stosownymi ustaleniami, z wyjątkiem tego, że przedmiotowe działki skarżącego leżą w obszarze pasa ochronnego, o którym mowa w Zarządzeniu Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 13 października 2004 r. w sprawie określenia granic pasa ochronnego na terenie Gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...]). Szersze wyjaśnienie, aczkolwiek w ocenie Sądu błędne, znalazło się dopiero w odpowiedzi na skargę, jednakże pismo skierowane do Sądu nie może zastąpić uzasadnienia decyzji. Trzeba więc zauważyć, że skarżący dołączył do wniosku datowanego 30 marca 2009 r., wraz z projektem budowlanym, między innymi decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego Nr [...] z dnia 9 marca 2009 r., podjętą na podstawie art. 82 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, z póżn. zm.), zwalniającą z zakazów określonych w art. 82 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne w odniesieniu do prac polegających na budowie objętej przedmiotowym wnioskiem. W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 82 ust. 2 ustawy Prawo wodne, na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Jednocześnie w ust. 3 tego przepisu wskazano, że jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (w niniejszej sprawie dyrektor właściwego urzędu morskiego - art. 82 ust. 4) może, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w ust. 1, a więc na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią (w tym w obszarze pasa nadbrzeżnego) m. in. zwolnić od zakazów określonych w ust. 2. Dopuszczenie w art. 82 ust. 3 takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa. Takie odstępstwo w niniejszej sprawie zostało dopuszczone, o czym świadczy opisana wyżej decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego Nr [...] z dnia 9 marca 2009 r. Dalej trzeba zauważyć, że stosownie do treści _@KON@_art. 122 Prawa wodnego, normującego obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego, w ust. 2 tego przepisu wskazuje się, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót (pkt 2) - na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i w art. 82 ust. 3 pkt 1. Rację ma skarżący twierdząc, że pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w art. 122 ust. 2 Prawa wodnego dotyczy sytuacji, gdy łącznie spełnione są wymogi określone w art. 40 ust. 3 i w art. 82 ust. 3 pkt 1. W przepisie art. 122 ust. 2 mowa jest o dwóch różnych decyzjach zwalniających od zakazów, wydanych w następujących sytuacjach: jedna dotyczy zwolnienia od zakazu lokalizowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania (art. 40 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 3), przy czym decyzję tę wydaje dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej; druga decyzja dotyczy także zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią (art. 82 ust. 3 pkt 1), obejmujących zakazy określone w ust. 2 tego przepisu, w tym wykonywanie urządzeń wodnych oraz wznoszenie innych obiektów budowlanych (pkt 1) oraz zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót (...pkt 3) i w odniesieniu do obszaru pasa nadbrzeżnego organem właściwym dla podjęcia decyzji z ust. 3 jest dyrektor właściwego urzędu morskiego. Znajdująca się w aktach sprawy i opisana wyżej decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 9 marca 2009 r. zwalnia skarżącego właśnie od tych dwóch ostatnich zakazów wynikających z art. 82 ust. 3 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i 3. Wymieniony w art. 122 ust. 2 Prawa wodnego obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczy zatem sytuacji objętych dyspozycjami dwóch przepisów: art. 40 ust. 3 i art. 82 ust. 3 pkt 1, które trzeba rozumieć łącznie. Tylko zatem w razie zaistnienia sytuacji normowanej obu wymienionymi przepisami, o ile zostaną wydane decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz w art. 82 ust. 3 pkt 1 (przy czym nawet w obszarze pasa nadbrzeżnego musiałyby je wydać dwa różne organy, bowiem przepis art. 40 nie zawiera takiego unormowania jak w art. 82 ust. 4), wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. W odniesieniu do niniejszej sprawy trzeba byłoby to rozumieć w ten sposób, że jeżeli inwestycja planowana przez skarżącego zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bądź polega na gromadzeniu ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania (art. 40 ust. 1 pkt 3), wówczas wnioskodawca byłby zobowiązany do przedłożenia również decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 3. W takim stanie, wobec wydania decyzji z art. 82 ust. 3 pkt 1 oraz obowiązku wydania decyzji z art. 40 ust. 3 – inwestor musiałby ubiegać się również o pozwolenie wodnoprawne. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie poczyniły ustaleń, które wskazują na konieczność uzyskania przez wnioskodawcę zwolnienia od zakazów, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3, zatem wadliwe, a co najmniej przedwczesne jest stanowisko organu II instancji przyjmujące istnienie obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, mimo wydania w niniejszej sprawie wyłącznie decyzji w trybie art. 82 ust. 3 pkt 1. Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji kwestii tej nie wyjaśnił w ogóle, natomiast w zaskarżonej decyzji przytoczono jedynie, jak słusznie zauważa skarżący, przepisy prawa, nie poprzedzając ich ani nie odnosząc przytaczanych norm do stanu faktycznego (zresztą nieustalonego w sposób odpowiadający przepisom art. 7 i art. 77 kpa). Trafne są zarzuty skargi dotyczące błędów w nazwisku skarżącego. W decyzji Starosty podaje się nazwisko "N.", zaś w decyzji Wojewody, "N.", jednakże jak już zostało zaznaczone, zaskarżona decyzja została sprostowana opisanym wyżej postanowieniem Wojewody, wobec czego z pewnością odnosi się do D. N., jak również Sąd opisując stan sprawy uwzględnił brzmienie tej decyzji po sprostowaniu. Zwraca się jednak obu organom uwagę na konieczność posługiwania się nazwiskiem strony w prawidłowym brzmieniu, tak by nie było wątpliwości, kto jest adresatem decyzji administracyjnej Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji prowadząc postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, nie zastosuje normy wynikającej z pkt 4 ppkt 1 Karty terenu Nr 47 RP, załącznika do uchwały Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M. W sytuacji, w której sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji odmówił zastosowania przepisu aktu prawa miejscowego sprzecznego z ustawą, organ administracji publicznej może odmówić zastosowania przepisu tego aktu, bowiem, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), organ administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie związany oceną prawną sądu. Organ ustali stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, według wskazań podanych wyżej, analizując projekt budowlany pod kątem przepisów ogólnych uchwały o planie, rozważając również, czy nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia pozwolenia wodnoprawnego nie będzie wymagało zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 tej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na wniosek skarżącego, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy, ustalając, że zasądzone koszty obejmują uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 500 zł.