II OSK 1205/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 924/09 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 924/09 oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja została doręczona M. S. i K. S. w dniu 24 czerwca 2009 r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 8 lipca 2009 r. natomiast odwołanie złożono w dniu 9 lipca 2009 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia zarzucając mu naruszenie przepisów art. 42 § 1, art. 43 i art. 44 § 1 pkt 1, § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (powoływany jako: k.p.a.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz przepisu art. 44 § 3 k.p.a. - przez jego niezastosowanie. Skarżący argumentował, że nie doręczono mu przesyłki, zawierającej decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r. w domu, ani w miejscu pracy. Przesyłki tej nie odebrali również dorośli domownicy. Zdaniem skarżącego organ błędnie ustalił datę odbioru decyzji, utożsamiając ją z datą odbioru z placówki pocztowej przez jego żonę, podczas gdy zastosować należało art. 44 § 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze Kolegium dodatkowo zaznaczyło, że decyzja została przesłana każdemu z małżonków osobno, o czym świadczą wpisy do pocztowej książki nadawczej prowadzonej przez organ administracji, a przede wszystkim potwierdzenia odbioru przesyłki listowej nr [...] dla K. S. oraz [...] dla M. S. Obie przesyłki odebrała K. S. w dniu 24 czerwca 2009 r. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata uniemożliwiającej doręczenie bezpośrednie, pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W takim przypadku dla skuteczności doręczenia muszą być spełnione określone warunki tj.: adresat nie może być obecny w lokalu mieszkalnym; pismo można doręczyć tylko dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu; doręczenia tego dokonuje się za pokwitowaniem, jeżeli dana osoba podjęła się oddać pismo. Jak zaznaczono w uzasadnieniu wyroku WSA, zasady wykonywania działalności pocztowej, czyli działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług pocztowych w obrocie krajowym lub zagranicznym, określa ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, ze zm.). W art. 26 ust. 2 wspomnianej ustawy określony został krąg osób, którym przesyłka może być wydana ze skutkiem doręczenia zarówno pod adresem wskazanym na przesyłce, jak i w placówce pocztowej. Zgodnie z pkt 3 lit. b) tego przepisu przesyłka, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być w placówce operatora wydana ze skutkiem doręczenia także osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce operatora zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego. W odniesieniu do okoliczności rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że znajdujący się w aktach administracyjnych duplikat zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji wskazuje, że przesyłka skierowana do M. S. była pierwotnie awizowana w dniu 15 czerwca 2009 r. Doręczyciel sporządził stosowną adnotację, iż wobec niemożliwości doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać adresatowi pismo, złożył je w Urzędzie Pocztowym Łódź 28, a zawiadomienie o tym umieścił w skrzynce pocztowej. Przesyłka była powtórnie awizowana w dniu 23 czerwca 2009 r., zaś odebrana została, przez zamieszkującą wspólnie z adresatem żonę - K. S., w Urzędzie Pocztowym w dniu 24 czerwca 2009 r. Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok NSA z dnia 23 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 796/00 podzielił pogląd, zgodnie z którym skoro w przypadku nieobecności adresata, pismo w myśl art. 43 k.p.a. doręcza się do rąk dorosłego domownika, to w przypadku awizowania przesyłki dorosły domownik uprawniony jest również do jej odbioru w urzędzie pocztowym bez dodatkowego upoważnienia. Zwrócono uwagę, że pogląd ten pozostaje w zgodzie z art. 26 ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy – Prawo pocztowe określającym krąg osób, którym przesyłka może być wydana ze skutkiem doręczenia zarówno pod adresem wskazanym na przesyłce, jak i w placówce pocztowej. W takim przypadku potwierdzenie doręczenia dokonuje się na zasadzie określonej w przepisie art. 46 § 1 k.p.a., natomiast z przepisów szczególnych, czyli art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo pocztowe oraz § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) wynika, że złożony na dowodzie doręczenia podpis osoby odbierającej w określonym dniu przesyłkę pod nieobecność adresata musi identyfikować tę osobę, co jest niezbędne dla ustalenia, czy należy ona do kręgu osób wymienionych w przepisie art. 43 k.p.a. Jak podkreślono, sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba, która potwierdziła odbiór pisma będąca domownikiem adresata, przyjęła je w celu oddania przesyłki adresatowi oraz że pismo to zostało adresatowi doręczone. Stąd, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odebranie z urzędu pocztowego pisma przez osobę pełnoletnią, zamieszkującą wspólnie z adresatem, w rozpatrywanej sprawie wyczerpało przesłanki skuteczności doręczenia przesyłki adresatowi - M. S. - z datą jej odbioru tj. w dniu 24 czerwca 2009 r. W skardze kasacyjnej M. S. reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2009 r. ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 43 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (tekst jednolity - Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.) przez jego niezastosowanie; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy - Prawo pocztowe i art. 43 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował pogląd organów, iż wydanie przesyłki dorosłemu domownikowi adresata w siedzibie operatora pocztowego bez dodatkowego upoważnienia stanowiło skuteczne doręczenie. W uzasadnieniu strona wskazała, że powołany przez Sąd pierwszej instancji art. 26 ust. 2 ustawy - Prawo pocztowe w pkt 3 dopuszcza co prawda wydanie przesyłki ze skutkiem doręczenia osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce operatora zastrzeżenia w zakresie doręczania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego w placówce operatora. Jednak zgodnie z ust. 3 tego artykułu, jego ust. 2 nie narusza przepisów innych ustaw dotyczących sposobu, zasad i trybu doręczeń. Według argumentacji strony - w postępowaniu administracyjnym kwestia doręczeń została uregulowana w sposób całościowy w rozdziale 8 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, a przepisy te wskazują wprost, iż organ administracji doręcza pisma osobom fizycznym za pokwitowaniem przez pocztę w ich miejscu zamieszkania lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. Jeśli doręczenie pisma w powyższy sposób nie jest możliwe poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki wraz z informacją o możliwości jej odbioru umieszcza się w skrzynce pocztowej adresata. Analiza powołanych przepisów Kodeksu - w przekonaniu strony - nie pozwala na przyjęcie skuteczności doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi adresata poza jego miejscem zamieszkania. Są to przepisy szczególne w stosunku do ustawy - Prawo pocztowe, wyłączają zatem jej zastosowanie w sprawie. Autor skargi kasacyjnej wskazał na wadliwość założenia, zgodnie z którym sytuacja procesowa strony postępowania administracyjnego kształtowana jest nie tylko przez procedurę administracyjną, ale także przez ustawę - Prawo pocztowe i regulaminy usług pocztowych. Szczególnie, że adresatem tej ostatniej są - co do zasady - podmioty wykonujące usługi pocztowe. W skardze kasacyjnej zaznaczono ponadto, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo powołał się na stanowisko zawarte w wyroku z dnia 23 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 796/00. Wyrok ten bowiem został wydany w odmiennym stanie prawnym, to jest pod rządami ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (t. j. Dz.U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) i wydanego na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 16 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym (Dz.U. Nr 40, poz. 173 ze zm.). Wskazane rozporządzenie w §45 wprost przewidywało możliwość doręczenia przesyłki małżonkowi adresata i nie zawierało odpowiednika art. 26 ust. 3 ustawy - Prawo pocztowe. Z tych względów uzasadniony był pogląd o możliwości odebrania przesyłki przez dorosłego domownika również w placówce pocztowej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. NSA, jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, sprawa została rozpoznana w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Z tej perspektywy zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała odpowiedź na pytanie, czy dokonana przez organ i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena skuteczności doręczenia przesyłki podjętej przez dorosłego domownika w siedzibie operatora pocztowego bez dodatkowego upoważnienia była wadliwa z powodu naruszenia art. 43 k.p.a. oraz art. 26 ust. 2 pkt 3 lit. b) i art. 26 ust. 3 ustawy – Prawo pocztowe. Zwrócić należało zatem przede wszystkim uwagę na wzajemny stosunek przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących doręczeń oraz ustawy - Prawo pocztowe. Stosunek ten reguluje nie tylko będący podstawą zarzutu skargi kasacyjnej art. 26 ust. 3 ustawy - Prawo pocztowe, który stanowi, że "przepisy ust. 2 nie naruszają przepisów innych ustaw dotyczących sposobu, zasad i trybu doręczeń", ale i art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1. Z art. 1 tej ustawy wynika, że określa ona zasady wykonywania działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług pocztowych w obrocie krajowym lub zagranicznym, zwanej "działalnością pocztową". Natomiast jej art. 2 ust. 1 pkt 1 wskazuje, że usługę pocztową stanowi wykonywane w obrocie krajowym i zagranicznym, zarobkowe przyjmowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek oraz druków nieopatrzonych adresem zwanych dalej "drukami bezadresowymi". Kodeks postępowania administracyjnego regulujący zasady prowadzenia postępowania przed organami administracji publicznej w art. 39 k.p.a. stanowi, iż organ doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę. Według art. 43 k.p.a., doręczenie przesyłki może być dokonane nie tylko do rąk adresata, ale również - w razie jego nieobecności - innym osobom, w tym dorosłemu domownikowi, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W sytuacji braku możliwości dokonania doręczenia bezpośrednio adresatowi, a w dalszej kolejności osobom, o których mowa w art. 43 k.p.a. znajduje zastosowanie art. 44 k.p.a., który przewiduje: konieczność przechowania przesyłki w placówce pocztowej i zawiadomienia o tym adresata (§1 pkt 1 i §2), konieczność powtórnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki (§3), wreszcie, w razie nieskuteczności tych działań domniemanie doręczenia (§4). Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje jednak szczegółowo trybu doręczania pism w przypadku ich awizowania przez operatora pocztowego. Ze względu na powołany wcześniej art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo pocztowe nie można przyjąć, że ustawa - Prawo pocztowe zawiera przepisy ogólne, a Kodeks postępowania administracyjnego przepisy szczególne. Za takim poglądem odnoszącym się do stosunku obu tych uregulowań przemawia też definicja "przesyłki rejestrowanej" (art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo pocztowe, z której wynika, że jest to "przesyłka przyjęta za pokwitowaniem odbioru", a także przywołany art. 26 ust. 3 tej ustawy. Z faktu zdefiniowania w ustawie - Prawo pocztowe pojęcia "przesyłki rejestrowanej", a także uregulowania w niej m.in. zasad świadczenia usług pocztowych (rozdział 3), do których należy także doręczanie przesyłek rejestrowanych, a więc i przesyłek, o których mowa w art. 39 i nast. k.p.a. przyjąć należy, że w ustawie tej uregulowane zostały zasady doręczania przesyłek pocztowych, które stosuje się zawsze wtedy, gdy sposobu, zasad i trybu doręczania tych przesyłek nie regulują przepisy innych ustaw, a w tym i ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Jeżeli więc stwierdzono, że art. 44 k.p.a. nie reguluje zasad i sposobu doręczania przesyłek pocztowych awizowanych a rejestrowanych, to stosuje się do nich uregulowania zawarte w ustawie - Prawo pocztowe. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, z art. 26 ust. 2 pkt 3 b) tej ustawy wynika, że przesyłka (rzeczy opatrzone adresem, przedłożone do przyjęcia lub przyjęte przez operatora w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi - art. 3 pkt 16 ustawy), jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także "wydana" ze skutkiem doręczenia: osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce operatora zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej, jak też w placówce operatora. Oznacza to, że w świetle art. 43 i 44 k.p.a. oraz art. 3 pkt 16 i 20, art. 26 ust. 2 pkt 3 lit. b i ust. 3 ustawy - Prawo pocztowe osobą uprawnioną do odbioru pisma awizowanego, a doręczanego w postępowaniu administracyjnym, może być również osoba pełnoletnia zamieszkująca z adresatem pod warunkiem, że adresat nie złożył w placówce operatora zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie pocztowym lub umowie o świadczenie usługi pocztowej, lub w placówce operatora. W rozpatrywanej sprawie niekwestionowane jest, że przesyłka zawierająca odpis decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r. została prawidłowo awizowana i żona adresata, będąca jego współdomownikiem podjęła tę przesyłkę w placówce pocztowej z zamiarem przekazania adresatowi w dniu 24 czerwca 2009 r. Jak wywiedziono, ta właśnie data wyznaczyła początek biegu terminu do wniesienia odwołania. Złożenie odwołania w dniu 9 lipca 2009 r. nastąpiło zatem z uchybieniem terminu, co potwierdził WSA w Łodzi oddalając skargę. Z omówionych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Na zakończenie, odnosząc się uwag wnoszącego skargę kasacyjną na temat błędnego - zdaniem strony - powołania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 796/00 zaznaczyć należy, iż argumentacja przedstawiona we wskazanym orzeczeniu pomimo zmiany stanu prawnego w zakresie usług pocztowych, w znacznej części odnoszącej się do regulacji k.p.a. pozostaje nadal aktualna. Stąd, powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na pogląd prawny zaprezentowany w tym orzeczeniu, wbrew twierdzeniom kasatora nie stanowi uchybienia. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.