I OSK 1010/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2010r. sygn. akt III SA/Łd 16/10 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie wysokości dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 16/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w sprawie wysokości dodatku mieszkaniowego przyznanego B. H. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przeprowadzonego postępowania administracyjnego, którego podstawę stanowią dane zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jak i z deklaracji o dochodach wynika, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. w miesiącach: czerwcu, lipcu i sierpniu średni miesięczny dochód B. H. wyniósł [...] zł. Wydatki mieszkaniowe stanowiły zaś kwotę [...] zł, w ramach których nie został uwzględniony abonament za odczyt licznika głównego w wysokości [...] zł. Zostały natomiast uwzględnione koszty stałe z tytułu rozliczenia zużycia mediów za okres od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. w wysokości [...] zł (tj. [...] zł – [...] + [...] – [...]). Kwota dodatku mieszkaniowego wyliczona została zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), który stanowi, że wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa w gospodarstwie jednoosobowym, a takim jest gospodarstwo B. H. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że do lokalu mieszkalnego strony jest centralnie doprowadzona ciepła woda. Niekorzystanie przez skarżącą z centralnie doprowadzonej ciepłej wody z powodu braku odpowiedniej instalacji w lokalu mieszkalnym przez nią zajmowanym i ogrzewanie wody przy użyciu bojlera, nie oznacza, że wydatki mieszkaniowe powinny zostać automatycznie powiększone o naliczony z tego tytułu ryczałt. Na powyższą decyzję B. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca jeszcze raz podkreśliła, że pion instalacji ciepłej wody jest przeprowadzony w jej łazience, ale brak jest instalacji doprowadzającej ciepłą wodę do baterii zlewozmywakowej i łazienkowej. W związku z powyższym wydatki na podgrzanie ciepłej wody, które ponosi skarżąca, powinny być uwzględnione przy wyliczeniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W powołanym na wstępie wyroku z dnia 26 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej: "P.p.s.a."). Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżąca spełnia przesłanki do nabycia prawa do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Istota sprawy sprowadza się zaś do ustalenia jego wysokości. W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo ustaliły, że w budynku, w którym znajduje się mieszkanie B. H. jest zainstalowany pion ciepłej wody przechodzący także przez łazienkę skarżącej. Z uwagi na niewyrażenie przez skarżącą zgody nie jest on podłączony do baterii zlewozmywakowej i łazienkowej. Z jej wyjaśnień złożonych na rozprawie wynika, że przed założeniem instalacji ciepłej wody w budynku, dokonała zakupu bojlera, poniosła z tego tytułu wydatki i dlatego nie wyraziła zgody na podłączenie ciepłej wody. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia nabycia przez skarżącą prawa do ryczałtu na zakup opału była już przedmiotem oceny Sądu w sprawach z jej skarg na decyzje w przedmiocie przyznania jej dodatków mieszkaniowych w okresach wcześniejszych. W wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 409/08 i z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 312/09 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 16/09 przyjęto, że B. H. nie przysługuje ryczałt na zakup opału z tytułu braku instalacji ciepłej wody. Sąd podzielił pogląd wyrażony w powyższych wyrokach uznając, że nie ma potrzeby powtarzania całej argumentacji przedstawionej w wymienionych orzeczeniach. Podkreślił jedynie, że ryczałt na zakup opału przysługuje między innymi wtedy, gdy lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody (art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Budynek przy ul. [...] w P. jest wyposażony w taką instalację tyle tylko, że skarżąca nie zgodziła się na podłączenie ciepłej wody do baterii zlewozmywakowej i łazienkowej. Skoro zatem B. H. nie wyraziła zgody na takie podłączenie, to nie może obecnie skutecznie domagać się ryczałtu na zakup opału z tytułu braku instalacji ciepłej wody. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. za niedopuszczalne należy uznać przyznanie skarżącej ryczałtu na zakup opału w celu podgrzewania ciepłej wody w sytuacji, gdy B. H. ma możliwość niezakłóconego korzystania z centralnie doprowadzonej ciepłej wody. W sytuacji zatem gdy lokal skarżącej jest wyposażony w instalację ciepłej wody, choć nie została ona podłączona do wanny i zlewozmywaka, to nie przysługuje jej ryczałt na zakup opału. Zatem organy administracji słusznie nie przyznały B. H. powyższego ryczałtu. Ponadto skarżąca w skardze zarzuciła, że organy administracji przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego nie uwzględniły kosztów jakie ponosi za ogrzewanie wody, co wiąże się ze zwiększeniem zużycia gazu, tym samym powodując konieczność ponoszenia dodatkowych wydatków na opłacenie gazu. Odnosząc się do powyższych zarzutów, Sąd przyjął, że zgodnie z art. 6 ust. 4a pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do wydatków branych pod uwagę przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego nie uwzględnia się opłat za gaz przewodowy. Opłaty za gaz nie są wydatkami, o których mowa w art. 6 ust. 4 powołanej ustawy. Oznacza to, że wydatki jakie ponosi skarżąca za gaz, w związku z koniecznością podgrzewania wody bojlerem, nie mogą być uwzględniane przy wyliczeniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. H., zaskarżając go w całości oraz wskazała na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych skutkujące pominięciem wśród wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy wydatku stanowiącego podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału, co doprowadziło do zaniżenia kwoty przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego; 2. błędną wykładnię art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, art. 6a i art. 6b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (Dz.U. Nr 173, poz. 1218 ze zm.), która doprowadziła do przyjęcia, że skarżąca naruszyła obowiązek wynikający z ustawy o ochronie praw lokatorów, co pozwoliło na przyjęcie fikcji prawnej, iż lokal mieszkalny B. H. jest wyposażony w instalację doprowadzającą ciepłą wodę, a w związku z tym nie przysługuje jej ryczałt na zakup opału, podczas gdy takiej instalacji w lokalu brak. Natomiast w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2009 r. pomimo wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez ten organ, co pozwoliło na przyjęcie, że lokal mieszkalny skarżącej jest wyposażony w instalację centralnej ciepłej wody, a zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odmawiająca przyznania ryczałtu na opał jest prawidłowa. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Ze względu na to, że w skardze kasacyjnej powołano zarzuty przewidziane w ramach obu podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 P.p.s.a, w pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty odnoszące się do sposobu zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Odniesienie się bowiem do tego, czy istotnie Sąd ten dokonał naruszenia prawa materialnego możliwe jest tylko na gruncie ustaleń faktycznych niebudzących wątpliwości. Skarżąca upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w tym, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie przyjął za prawidłowe ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji, chociaż organy nie przeprowadziły właściwego postępowania dowodowego, a tym samym nie mogły poczynić ustaleń co do wyposażenia zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego w instalację doprowadzającą centralnie ciepłą wodę. Zarzutu tego nie można podzielić, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy z punktu widzenia przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przeprowadziły w tym zakresie właściwie postępowanie w sprawie i zebrały niezbędne dowody, które pozwoliły na nie budzące wątpliwości ustalenia, że do budynku w którym znajduje się lokal mieszkalny skarżącej doprowadzona jest centralnie ciepła woda i pion instalacji przebiega przez łazienkę w jej mieszkaniu. Skarżąca z własnego wyboru nie korzystała z centralnie doprowadzonej do jej mieszkania ciepłej wody. Powyższe okoliczności skarżąca potwierdziła przed Sądem pierwszej instancji na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. Prawidłowo zatem Sąd przyjął ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji za miarodajne i nie budzące wątpliwości. Fakt, że skarżąca nie chce korzystać z centralnie doprowadzonej ciepłej wody do zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego nie może prowadzić do odmiennych ustaleń niż poczynił to organ w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu okazał się bezzasadny. Odnosząc się do naruszenia przepisu prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega bowiem na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Oceniając niewłaściwe zastosowanie w zaskarżonym wyroku powołanego wyżej przepisu, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo ocenił, które z wydatków wymienionych w ust. 4 w pkt od 1 do 7 mają zastosowanie w niniejszej sprawie i które z wydatków poniesione przez skarżącą, ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, należą do świadczeń okresowych ponoszonych przez jej gospodarstwo domowe. Właściwie nie wliczył wydatku określonego w art. 6 ust. 4 pkt 7, bowiem wydatek taki mógłby stanowić podstawę ryczałtu na zakup opału, tylko w wypadku, gdyby lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącą nie był wyposażony w instalację ciepłej wody - § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 6 ust. 4 pkt 6 powołanej ustawy, przyjmując, że skarżącej przysługuje pomoc finansowa na pokrycie wydatków związanych z dostarczeniem wody do jej mieszkania. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić, jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Odnosząc się do błędnej wykładni art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to należy stwierdzić, że stosując go Sąd nie nadał temu przepisowi innej treści ani też nie zrozumiał go mylnie. Prawidłowo dokonał subsumcji tegoż przepisu z ustalonym stanem faktycznym, w konsekwencji czego zasadnie nie przyznał B. H. ryczałtu na zakup opału za podgrzanie wody, gdyż jej lokal mieszkalny jest wyposażony w instalację ciepłej wody. Co się zaś tyczy błędnej wykładni art. 6 a i art. 6b ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Sąd nie dokonał ich błędnej wykładni, bowiem te przepisy w niniejszej sprawie w ogóle nie były stosowane. Rozpoznając skargę kasacyjną B. H., Sąd w powyższych wywodach podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 16/09, który został wydany w sprawie również ze skargi kasacyjnej B. H. w identycznym stanie faktycznym i prawnym, a dotyczącym przyznanego jej dodatku mieszkaniowego za okres wcześniejszy. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.